順著安全爬梯爬上兩、三層樓高的新建工業廠房屋頂，幾位工人正頂著烈日安裝太陽能板。一排排光電模組陸續就位，這是由睿禾控股負責建置的案場。睿禾控股董事長陳坤宏從2012年開始，走遍全台各地，尋找適合發展屋頂光電的廠房或建築。

「新的廠房多半一開始就知道要做光電，一些舊的廠房則是撐到現在，才因為客戶要求不得不開始做，」陳坤宏說，隨著全球供應鏈的減碳壓力加劇，許多企業近年也更積極蓋光電。

從彰化的雞舍屋頂起步，睿禾控股是全台第一家在農舍屋頂種光電的公司，後來陸續拓展到雲林、嘉義等地。2017年，陳坤宏也一度隨政府政策，投入大型地面光電開發，但因土地與生態爭議，在2019年決定專注於屋頂光電。

近年來，他還投入公家機關的屋頂光電建設，尤其2021、2022這兩年有許多案源，只是，這類場址也已幾乎飽和。從多年實務經驗中，陳坤宏觀察，目前只剩工業廠房與住宅還有潛力，「但也愈來愈困難了。」

經濟部能源署副署長吳志偉接受《報導者》訪問時也坦言，「（屋頂光電）以前簡單的大家都做完了，比較困難的就要再推一下。」

攤開能源署提供《報導者》的統計資料，截至2024年底，全台屋頂型光電累計建置容量已達9GW，明顯超過地面型光電的5.28GW，成為目前支撐太陽光電政策的主力。

多年來，環團不斷質疑屋頂型光電目標過於保守。針對最新目標，地球公民基金會議題部專員林冠伶認為，「屋頂光電政策推得還是不夠力，像分組報告裡面不積極參與，就拿分的組員。」 她強調，屋頂光電對於環境更友善、爭議也少，應該先把屋頂光電做好、做滿，避免光電發展壓力多數落在地面型光電上。

許多受訪者指出，不少工業或住宅屋頂都還沒裝光電，還具備發展太陽光電的潛力。然而，實際還能再裝設多少？目前缺乏各類別公開、全面盤點資料。《報導者》詢問經濟部能源署時，吳志偉僅表示，根據內政部國土管理署的建築物使用執照資料，推估全國屋頂型光電的總潛力超過27GW，但實際可開發量，「很難去抓。」

他解釋，台灣許多屋頂用途複雜，包含違章建築、安裝水塔或早期裝設的太陽能熱水器等狀況，這些都影響光電設置的可行性，尤其違建問題，「從以前就是很難解決。」

綠色公民行動聯盟研究員劉如意則指出，因為公開資料不齊全，很難判斷政府的盤點與年度目標是否合理，像中央部會或地方政府的公有屋頂，即便達標，「我們也很想知道還能不能再做？」

此外，近年企業的綠電需求持續擴大，各縣市工業廠房的光電設置詳細情形，對於民間來說也是難以監督。「我們沒有辦法追，因為真的就是沒有數據，」劉如意進一步說明，「我們只能從中央不定時公布的數據，近一步索資，然後用推估的方式計算可能的潛在量。但計算出的數據，跟政府公布的數據有很大的差異。」例如，環團曾在2020年以套圖的方式計算，經濟部轄下的產業園區屋頂、加工出口區、科技園區、地方政府轄下工業區等潛力可達3.5GW。

當前，除了2025年屋頂光電的列管目標以外，尚未有更新的各部門中長期光電建置目標。

在工業廠房部分，目前政府主要鎖定新工業區、新廠房興建時，要求業者履行一定的光電設置義務量；加上「深度節能」規範要求企業用電大戶每年節電率從1%提升到1.5%，若難以達成節能目標，也可透過設置光電設備納入計算，「企業既然沒辦法再省電，自己製造（發電）也是可能，」吳志偉說。

但若將視線轉向民間小型建築，就顯得更為棘手。設置容量小，平均設置成本就高，且台灣屋頂多有違建、成為阻礙。

吳志偉坦言，「這就是比較難的部分。」這也是為何政府在今年祭出「小屋頂獎勵」的原因，該計畫獎勵對象為屋頂面積1,000平方公尺（302.5坪）以下的屋主或光電業者。

根據內政部統計資料，全台屋頂面積1,000平方公尺以下的私有建築物設置光電比例，僅占約1成。能源署對此認為，「極具推動潛力。」

能源署規劃，推動作法為每kW（千瓦）獎勵3,000元、最高30萬元，由經濟部撥款，地方政府執行，地方政府也可加碼獎勵。該計畫預計在4年內新增1.2GW的屋頂型光電設置量，平均每年貢獻0.3GW，並帶動約720億元的產業投資，預期促成12萬戶設置太陽光電。

針對「小屋頂獎勵」政策能否有效突破民間小型屋頂的推動瓶頸，業界看法多半悲觀。一位實際從事屋頂光電設置的業者指出，「還沒有強烈感受到市場有拉貨的力道。」

無論是光電業者或環團普遍認為，比起獎勵措施，要真正擴大小屋頂光電的設置量，仍得回到根本問題：行政流程明確或簡化，以及強化社會溝通。

在小屋頂光電耕耘已久的陽光伏特家，從2015年成立起，便以「全民電廠」的形式，號召全台屋主參與太陽能建置，目前已在全台建置、管理上千座屋頂型電廠。

此外，從陽光伏特家的經驗中，超過9成的屋主，選擇的是「出租屋頂」給業者的建置模式，參與門檻低、屋主不負擔任何的建置費用，是否有政府補助通常也不在考慮範疇之內。

這幾年，陽光伏特家總計接洽約2萬名有興趣建置太陽能電廠的屋主，「最終就是3%到5%會成。」陽光伏特家永續電力處長李易陞分析，從他們收到的數據中，約7成是客觀條件回絕，約​​2成是後續失聯、或僅來洽詢而回絕，還有6%是中央、地方、承辦規範不一致（包括違建認定、缺乏饋線時的處理辦法不一等等）而失敗。

陽光伏特家認為，太陽能電廠建置的規範嚴格，因此若是客觀條件原因而無法建置，「都可以預期和理解，」但他們最困擾的還是中央與地方承辦解讀空間不同，導致近千個案子無法成案。馮嘯儒表示，「比起無差別的金錢補貼，如果能在規範面上，給予業者更一致性、明確性的指示，可以讓更多住宅型屋頂，投入能源轉型的行列。」

郭軒甫還指出，小屋頂光電的文件申設繁瑣的問題，業界也談了10年左右，「台電與能源署說審查有精簡，但到目前為止，做一個小屋頂（約10kw），跟做一個100kw的屋頂，時間是一模一樣，最快都要半年。」他指出，因為申請時間非常冗長，使得業界都不太願意蓋小屋頂光電，「投資的人不太願意投，屋主自己蓋的找不到好的廠商。」

主婦聯盟環境保護基金會資深主任吳心萍同樣指出，許多小屋頂案場若只從發電的經濟效益出發，因人力、行政成本都高，「就會被放棄。」但除了只考慮發電效益外，吳心萍認為，在面對極端氣候，甚至戰爭威脅的情境下，光電能提供自主發電、增加能源韌性，是應對風險的重要工具。她以荷蘭為例，在俄烏戰爭爆發後，「幾乎大家都很拚命地想要裝太陽能板，希望可以自發自用。」

劉如意則表示，光電設備補助並非新方式，「部分地方政府已經長年在推行了，」新增的每kw 3,000元，對一般民眾來說也不是很大的誘因。她也認為，對於一般民眾來說，要申設小屋頂光電的過程「困難重重」又耗時，像提出申請後，至少要等半年以上，大小案場的申請並未分流，例如，1,000kW的申請程序跟30kW一樣，即便目前有未達20kW免併聯審查的規定，但整體的流程不友善，還要等饋線排隊，這些都降低了民眾參與意願。

除了針對1,000平方公尺以下私有建築推出的小屋頂獎勵外，2023年5月修法通過的《再生能源發展條例》12-1條，規定新建或改建的建築物達一定規模以上，必須裝設一定容量的太陽光電。

配合該條例，內政部在今年2月正式提出「建築物設置太陽光電發電設備標準」草案，預告1,000平方公尺以上為強制裝設的門檻，預計涵蓋每年6%新增或改建的建物，占全國新建物屋頂面積總量比例達60%，每年約可新增0.17GW的光電。而該草案目前尚在討論，未正式上路。

針對該草案規定，環團已多次批評標準過於寬鬆，呼籲應規定300平方公尺（約90坪）以上就強制裝設光電。林冠伶強調，透過強制設置，不該只是為了衝裝置容量，更重要的是從能源民主的角度出發，讓能源生產可以更分散、更公平，讓更多民眾可以參與在能源的發電與使用上，並強化電力系統的韌性。

她指出，目前1,000到5,000平方公尺的建築屋頂光電設置比例已是42%、5,000平方公尺以上是26%，「都已經算高了。」即便沒有強制規定，許多能裝設光電的大型建築也都已有設置。至於1,000平方公尺以下，則僅占9%，「從一般家戶開始推光電，最有利於能源教育，」林冠伶說。

例如，歐盟的屋頂光電倡議規定，2026年底前，所有新建的公共與商業建築，若可用樓地板面積超過250平方公尺，須設置光電；2027年底擴及到現有的公共與商業建築；2029年底起，進一步納入所有新建住宅建築。此外，歐盟也同步設下行政效率門檻，要求申請許可審查時程不得超過3個月，而台灣光電申設流程往往動輒半年以上。

黃偉茹指出，目前台灣強制屋頂光電政策，並沒有清晰的推動時程說明，讓民間難以參與政策討論，「像歐盟是從公共建築、商業建築一路推進到住宅；東京也是先納入大型建築，再逐步擴大到中小型建築。但台灣並沒有說清楚。」

綠色和平的報告指出，台灣規範相較於柏林、東京皆過於保守，報告建議強制門檻應下修至300平方公尺。報告指出，建築面積介於300至1,000平方公尺的建築物大多數規劃為大樓、華廈或公寓，法定容積率通常較高、規劃戶數通常也較多，因此，開發時較能均攤安裝太陽光電系統的成本，且不至於產生過重的經濟負擔。

對於強制門檻下修的呼籲，吳志偉則在受訪時回應，「我們想法是可能先上路，再看如何調整。」

在各類型的屋頂光電中，用電需求高的工業廠房，其屋頂光電設置情況向來也是外界關注的焦點。

以工業廠房大宗、經濟部所轄的產業園區情形而言，產業園區管理局（簡稱園管局）營運管理組組長林怡妏受訪時回憶，2018年初期政府要推動屋頂光電時，「真的很辛苦，」當時多數廠商對設置光電意願低落，僅有部分新建廠房或打算以售電盈利的業者參與，「沒有強制力，真的很難要求廠商一定要裝光電。」

而在推動過程中，為了瞭解業者設置光電的障礙，園管局也陸續透過電話訪談與實地勘查，彙整廠商的主要疑慮，包括系統商施工品質參差不齊、屋頂老舊影響發電效益、所有權人或經營者本身意願低落、租約過長無法協調，以及屋頂已有設備或必須保留安全通道等現實問題，因此許多廠商最終表示「無意願設置」。

不過，產業設置光電的態度，也在國際減碳壓力下逐漸轉變。林怡妏指出，最明顯的轉捩點，是2019年後RE100等國際倡議逐漸被台灣企業重視。但林怡妏也坦言，推動至今，「其實好做的都做得差不多了，現在只能再找也許日照條件沒那麼好，或者是最近幾年才剛蓋好的廠房。」

多年推動下來，林怡妏攤開數據指出，產業園區屋頂總面積約2,612公頃（2,612萬平方公尺），截至目前已有近半面積設置光電屋頂，約1,135公頃。而剩下的屋頂，經過系統商評估，約1,402公頃無法設置，僅剩大約52公頃的屋頂還具設置潛力，預估可新增光電裝置容量約52MW。

此外，林怡妏也表示，園管局已將光電設置義務，納入新設產業園區的土地租賃契約中，例如與經濟部簽約的新廠房，須達成光電建蔽率不低於租賃面積30%、並完成至少50%屋頂面積的光電設置，作為審查與用地條件之一，以提高未來設置量能。

但工業廠房除了遍布在經濟部轄下的產業園區外，也還有許多在國家科學及技術委員會（簡稱國科會）轄下的科學園區。尤其台積電的光電設置狀況，更是近年環團關注焦點。像是綠色和平就曾批評台積電廠區面積最大，但未裝設綠電的閒置面積最多。不過，台積電也回應，因建築安全考量，無法在廠房屋頂全面設置太陽能板。

對此，地球公民基金會則呼籲，台積電若因廠區限制，無法於廠房屋頂自建綠電，也應與周邊鄰里社區協作，如周遭社區住宅屋頂光電、公民電廠等建置，打造淨零示範區。

近日，綠色和平也現身台積電股東會，送出「綠電轉型建議書」，呼籲台積電投入再生能源的建設計畫，成為成綠電產銷者，而非將綠電責任外包，僅維持「購買綠電」的保守政策。

還有地方政府轄管的工業區，也是推動屋頂光電的潛力區。陳坤宏表示，若是新設的廠房，無論地方或中央轄管，目前推動問題都不大；但很多既有的傳統工業廠房屋頂是違建，無法蓋光電。

他認為，台灣存在許多違建是既有事實，若政府能再「大破大立」放寬屋頂光電設置的認定門檻，光電設置也才有機會大幅提升。陳坤宏認為，在安裝部分，可以讓民眾直接對業者，像現在違建上也能安裝水塔、太陽能熱水器一樣，自行安裝屋頂光電版，不必向政府申請許可。

此外，搭配歐美行之有年的「淨計量電價」（Net Metering）制度，「發電主要就是自己用，多出來的電再用極低的價格賣回台電，或就免費送給台電，」陳坤宏認為，如此才能讓家家戶戶廣設光電。

長遠而言，政府目標2050年的光電裝置容量為40到80GW之間，但未明確區分屋頂光電、地面光電占比。而針對經濟部預計至2030年屋頂光電再增加6.98GW，林冠伶指出，其實還有衝刺空間。

以目前屋頂光電的政策工具，包括小屋頂獎勵與強制設置光電，一年平均可能再分別多增加0.3GW、0.17GW，「但推得還是不夠用力」。她呼籲，目前尤其中小型建物會需要更細緻的盤點跟分類，「也會需要有因應的政策還有行動方案，以及資訊必須公開，讓民間可以檢視。」

此外，林冠伶指出，未來包括像是蓋在牆面的太陽能（Building-integrated photovoltaic, BIPV），也還有增加屋頂光電的潛力。又或者，在西班牙、韓國、德國等地，「可以看到掛在陽台的微型光電系統，這些台灣都還沒有充分開發。」

當前台灣的能源轉型，是一場與時間拔河的賽局。即便政府表示屋頂光電已有一定成果，但若要持續擴大推動，不只是考驗政策能否順利執行，更需要再細緻的空間盤點、制度設計與公開資訊。而過程中，也得仰賴更多社會大眾對光電的信任，才能確保光電目標能夠穩健達成。