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垃圾黑市錢與權

全台62個工業區僅3處有處理設施

600萬噸事廢已無處去,台商又回流──政府如何解這道公共政策題?

目前全台囤積的事業廢棄物累積高達600萬噸,如何處理廢棄物是經濟能否永續發展的關鍵。圖為台南市仁德工業區附近的清潔隊廢棄物暫置處。(攝影/林彥廷)
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環保署統計,目前全台已囤積逾600萬噸事業廢棄物(簡稱事廢),正等待消化處理。且在台商回流熱潮下,預估未來事廢只會有增無減。然而,政府對於事廢處理態度消極,至今除了有害廢棄物有專屬處理設施外,一般可燃性事廢並沒有專屬的處理設施。

事實上,《廢棄物清理法》32條已規定,工業區應規劃其專屬的廢棄物處理設施,但此條文通過20多年來,至今沒有落實,以經濟部掌管的62個工業區,也只有3個工業區設置有害事廢處理設施。

目前廢棄物處理量能明顯不足,導致全台非法濫倒猖獗,政府要如何面對與解決長期以來的沉痾?

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事廢、事業廢棄物、和順工業區、台南、陳文祥
和順工業區廠商協進會理事長陳文祥表示,今年事廢清運價格飆漲,從去年的每公斤8元漲到12元。(攝影/林彥廷)

下午4點,下班時間未到,台南和順工業區門口已經聚集不少人潮,幾位穿著公司制服的人,手拎著黑色垃圾袋夾雜在一般居民間,一同等待垃圾車準時出現。自從事廢清除價格暴漲後,追垃圾車的員工愈來愈多。

和順工業區廠商協進會理事長陳文祥說,和順隔一條馬路就是住家,收受民生一般廢棄物的垃圾車每天2次定點停在工業區門口,每週4次,「公司要省錢就是這樣,但如果偷渡事廢進去,你自己要小心,這是要罰錢的。」

一般廢棄物、事業廢棄物處理方式大不同

台灣依《廢棄物清理法》,將廢棄物分為2種,並以不同方式處理:

  1. 一般廢棄物:指事業廢棄物以外之廢棄物,一般指家戶產生的垃圾,由當地縣市清潔隊處理。
  2. 事業廢棄物:指事業活動產生非屬其員工生活產生之廢棄物,包括有害事業廢棄物及一般事業廢棄物,由產生的機構再利用外,需以自行、共同、委託3種方式清除、處理。 (i) 有害事業廢棄物:由事業所產生具有毒性、危險性,其濃度或數量足以影響人體健康或汙染環境之廢棄物。 (ii) 一般事業廢棄物:由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。

工廠員工生活垃圾屬一般廢棄物,跟家戶垃圾一樣可丟垃圾車,但若是營運過程中產生的垃圾則屬事廢,須交由專門的清運業者。過去為了方便,有些工廠會將民生垃圾一起交給清運業者,但清運費用飆漲導致工廠必須更精打細算。

每日150噸事廢無處去,台南垃圾危機全台最嚴峻

「去年(2021)一般事廢清運費每公斤約8元,今年已經漲到12元。」陳文祥無奈地說,如果嫌貴想換清運公司,也找不到其他人願意接手,因為清運業者自己都快要找不到地方燒垃圾。

台南工業區清除價格暴漲源自事廢終端處理量能不足。台南市目前由中央和地方建設的工業區有11處,一天生產400噸事廢,轄內雖有城西、永康2座焚化廠,但處理完家戶產生的生活垃圾後,僅剩處理250噸事廢的量能。過去,這些多出來無法處理的事廢多委託高雄市代燒,但高雄市長陳其邁去年11月宣布減收外縣市廢棄物後,讓只能「看別人臉色」的廢棄物處理方式瞬間失去平衡,導致台南目前無處去的事廢以每天150噸的速度累加。

3年前陳文祥也曾遇到清運費飆漲,起因同樣是因高雄焚化廠停收。台南的事廢長期仰人鼻息,只能讓噩夢不斷重演。陳文祥無奈地說,焚化爐老舊、量能不足,這個問題無解,「明年價格一定還會繼續漲。」

事廢無處去,但台南的招商腳步卻沒停歇。市長黃偉哲今年6月表示,因應台商回流,預計釋出工業用地近400公頃。台南正在開發的工業區就有3處:新市產業園區、台南市綠能產業園區與七股科技工業區,而攸關台積電用地的南部科學園區台南園區三期(簡稱南科三期)基地開發計畫也正在環評審查。

環保署統計截至2021年全台已貯存600萬噸事廢,其中台南市貯存了74.7萬噸,僅次雲林縣
雲林縣的林內焚化爐雖然早在2005年完工,但因前雲林縣長張榮味貪汙弊案,至今擱置仍未啟用。
。囤積的事廢處理不完,大規模招商後勢必持續增加,使得台南成為這波垃圾危機中,全台挑戰最嚴峻的縣市。

問題一:法條如虛設,工業區垃圾多委外清運,卻沒評估處理量能

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事廢、事業廢棄物、台南、公共政策、德仁區
經濟部在宣揚台商回流創造就業機會時,卻忽略了事廢該往哪裡去,沒有提出相對應的處理政策。(攝影/林彥廷)

早在2001年,環保署就注意到事廢問題,修正《廢棄物清理法》(簡稱《廢清法》)第32條,規定新設工業區及科學園區要在區內或區外設置事廢處理設施,現有的工業區或科學園區須在2004年12月31日前完成設置,為的就是讓產出垃圾的事業單位自己負起處理責任。

雖然法規寫得清楚,多年來卻形同虛設,大部分的工業區總以區外處理、委託清運業者將垃圾運出去,經濟部轄下62個工業區,目前只有3個工業區設置廢棄物處理設施(桃園觀音、彰化彰濱、高雄大發),專門處理有毒事業廢棄物,其他處理一般事廢的設施並未特別規劃。

即便垃圾處理已經塞車,許多工業區的環評文件仍以「有處理餘裕,建議民間業者處理」闖關,目的事業主管機關和環保署卻未評估區外的垃圾處理量能,台南七股科技工業區正是這個荒謬現象的代表。

七股科技工業區在2009年就通過環評,今年1月開工,但開工3個多月後,外界才赫然發現沒有規劃事廢處理設施,甚至連蓋焚化爐的環保用地都沒規劃。該工業區事廢原規劃至經濟部南區事廢綜合處理中心大發廠及永康焚化廠處理,但目前這2處焚化爐處理量能都已供不應求。

在各界壓力下,台南市經濟發展局局長陳凱凌才表示,年底前將提交環境差異影響評估,增設環保用地自行處理事廢。但七股工業區後續仍有招標事廢處理業者、興建焚化爐等充滿變數的階段進程,能否在原訂的2027年完工還是未知數。

問題二:台南工業區擬增8座焚化爐,時程充滿未定數

這個案例凸顯出工業區規劃時對事廢處理的草率,台南近期忙著補破網,端出在柳營科技工業區(簡稱柳科工)、台南科技工業區(簡稱南科工)、南部科學園區台南園區(簡稱南科園區),增設8座焚化爐,預計2025年可新增每日495公噸處理量的規劃。

但這些焚化爐,目前只有南科園區已經走到招標營運焚化爐廠商,進度最快,預計2024年完成,不過收受對象以南科事廢為主,對台南其他工廠幫助有限。其他如柳科工焚化爐還在進行環差審查,能不能走到最後完工,充滿不確定。

近期,台南市環保局事業廢棄物管理科科長王世為為了事業廢棄物去處傷透腦筋,受訪時不禁抱怨:

「《廢清法》明定,(目的)事業主管機關要處置事廢,怎麼會變成我們要來解決呢?」
他說,環保局管的焚化爐以家用垃圾為主,有餘裕才燒事廢,「現在大家都來問環保局事廢怎麼辦?我公親變事主。」他希望,工業區的目的事業主管機關,如經濟部工業局和國家科學及技術委員會(簡稱新國科會)
原科技部,今年(2022)7月27日起,改制為「國家科學及技術委員會」。
,一定要站出來面對,處理廢棄物問題。

面對全台事廢處理缺口,環保署規劃趕得上變化?

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台南市環保局於七股區設立的事業廢棄物暫置廠。圖左為西濱快速道路,遠處為城西垃圾焚化廠。(攝影/林彥廷)
台南市環保局於七股區設立的事業廢棄物暫置廠。圖左為西濱快速道路,遠處為城西垃圾焚化廠。(攝影/林彥廷)

面對各地方反映事廢清除價格上漲、焚化爐處理量能緊繃問題,環保署廢棄物管理處處長賴瑩瑩接受《報導者》專訪時坦言,今年全台可燃事廢處理量的確有缺口,估計約在20萬噸左右。

她表示,為了填平缺口,環保署盤點已接近完工的處理設施,包括預計今年底運轉的桃園市觀音生質能中心、2024年落成的南部科學園區資源再生中心,以及來自汽電共生、造紙業鍋爐等12個新增處理設施
12個處理設施包括:桃園生質能中心、正隆竹北廠、廣源造紙公司、新創環保公司、豐堉資源公司一期、豐堉資源公司二期、南部科學園區資源再生中心、揚堡實業公司、旭優能源公司、台灣立方公司、鼎勝綠能公司、新竹高效能處理廠。
「預計明年(2023)就能達成平衡,處理可燃事廢的量能達到190萬噸,產生量也是190萬噸,2025年就可完全去化之前累積的暫存量。」

賴瑩瑩強調,這12個設施都是已完成廢棄物處理業者招標才算進來,其他還未完成環保設施用地變更、或未完成招標者都沒列入,預計這12個設施規劃將陸續在2022年到2025年上線。

未來事廢量沒掌握、區域發展也不均,能否平衡供需仍未知

然而,環保署雖有未來新增處理設施的規劃,但卻沒能掌握未來事廢產生量,其中來自台商回流可能新增的事廢量,至今仍沒有數據。

賴瑩瑩表示,曾跟經濟部溝通過未來台商回流可能產生的廢棄物量,「但他們手上也沒有數據說會產生什麼廢棄物、多少量,這不容易推估。」她表示,目前環保署只能以每年2%~3%成長量粗估,未來還會搭配源頭減量、廢棄物分類、廢棄物再利用等措施,因此預計2025年可達平衡,「不過也會用新的廢棄物申報量數據去做滾動式檢討,」也會同步加強工業區要有設置廢棄物處理措施的把關。

「明年量能平衡不代表明年地方上就會感受到量能平衡,(或是)現在大家看到暴漲的清除價格就會回落,」一位不具名的環保署內部人員強調。

他解釋,環保署關注全台的供給與需求量,但垃圾處理會有縣與縣之間的屏障,即使明年全台量能平衡,也要給地方時間去調整反應,「估計還需要1~2年的時間」。

例如,年底上線的桃園觀音生質能中心每年最多可處理22萬噸廢棄物,但桃園焚化爐早已不敷使用,每年缺口13萬噸,有30萬噸暫時堆置在八德垃圾掩埋場,未來生質能中心會優先處理桃園市內的垃圾,有餘裕才提供給其他縣市。

此外,事廢屬性多元,包括廢溶劑、工業汙泥、廢塑膠等,需要的處理設施也不同。台灣焚化爐設計的熱值僅1,350~2,400kcal/kg,但以塑膠為例,熱值就高達4,000kcal/kg,不僅有害焚化爐,也迫使焚化爐必須降低垃圾處理量,但目前環保署統計卻只看焚化爐總量,沒有細緻評估事廢適不適合進廠焚燒。

未來台商回流的廢棄物預估數量,是否像環保署估計得那麼樂觀也有疑慮。經濟部因應台商回流,已鎖定台糖土地,在雲林、嘉義、台南、高雄開發5處產業園區,累計開發面積達410公頃,這還未納入台商進駐其他現有工業區的數量。

長期規劃須回歸制度檢討

經濟部在宣揚台商回流創造多少就業機會時,卻對事廢避而不談,《報導者》嘗試聯絡經濟部工業局訪問,工業局卻以「廢棄物處理已經統籌交給環保署規劃」為由拒訪。

部會權責要分明,經濟部門不應「只管開發」

環保署北區環境督察大隊大隊長張乃仁對經濟部門的消極態度相當不以為然:

「政府是一個足球隊,環保像最後一關的守門員,結果其他人該攻沒攻、該守沒守,甚至還往後攻自己球門,最後怪守門員守不好,整個廢棄物處理就是這個狀況。」

他曾在1998年前往日本考察廢棄物政策,發現台灣在管理制度有很大缺陷。日本分工明確,事業廢棄物是通產省,也就是經濟部門管理,一般廢棄物則是厚生省(相當於台灣衛生福利部)管理,環境廳純粹管環境問題。但台灣卻是一般廢棄物交給環保署,事廢則分散在各個主管機關,譬如經濟部理應要規劃工業區廢棄物處理,但主管機關兩手一攤,最後只能由環保署來收拾。

張乃仁說:「環保署和目的事業主管機關在權責上,等於有了一個推託的空間」,工業局只要民眾一抗議,就縮手不蓋焚化爐,反正後面還有環保署扛,但環保署認為事廢是經濟部門要處理,最後變成三不管。

學者建議區域共同處理,避免焚化爐過剩

曾在2019~2021年擔任環保署環評委員的中央大學環境工程研究所教授江康鈺,對於各部會只管開發,卻不管廢棄物如何處理很反感。他說,《廢清法》32條規定,工業區開發時必須有相應的環保設施規劃,但目前工業區的開發計畫中都會以「區外處理有餘裕」來避開設置環保設施。

「有沒有餘裕?誰知道。」

他說,許多開發計畫會以該縣市的清除業者擁有多少處理量能作為「餘裕量」,但事實上,處理量並不等於最終能進入焚化爐的量,中間的落差值得好好研究。

不過,他也擔心在目前事廢失控的危機點上,當大家開始疾呼要新增處理設施時,最後會不會又蓋過多。去年5月,環評大會審查經濟部因應台商回流規劃的「台南新市產業園區」,包括江康鈺在內等多位環評委員,都呼籲經濟部應整體規劃5座產業園區
因應台商回流用地需求,行政院於2020年核定「中南部產業園區開發方案」,由經濟部工業局規劃,第一階段優先開發5座產業園區,包括雲林縣褒忠產業園區、嘉義縣水上產業園區與中埔產業園區、高雄市北高雄產業園區,以及台南市新市產業園區。
的事廢,共同處理,而非僅以個案審查。

江康鈺認為,事廢的管理高度應該拉高到國家整體政策,經濟部、新國科會等各部會要說清楚,未來3~5年開發計畫,預計會產生多少廢棄物?什麼樣的廢棄物?環保署盤點廢棄物的再生利用怎麼推?國家真正需要幾座焚化爐?現有的焚化爐如何更新?

「不能急就章,要有長程政策規劃,不分黨派延續下去。」

落實開發單位責任,政院提3對策

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行政院政務委員吳澤成要求開發單位落實環評處理事廢,若未落實,環保署可以撤銷許可。(攝影/林彥廷)

環保署雖然是《廢清法》主管機關,但事廢牽涉到許多部會,因此行政院在去年8月到12月,就由政務委員吳澤成組織跨部會會議,每季開會討論處理進度,重點放在如何落實開發單位責任。吳澤成接受《報導者》專訪時,除了短期先解決今年處理量能缺口的問題外,對於未來長遠的事廢處理有3個政策方向。

首先,環保署已經啟動《廢清法》修法,預計在今年底提出草案。目前會增修原32條規定,要求現有的工業、科學園區,應規劃廢棄物處理設施,提出完成設置報告或替代方案;新設者應規劃處理設施用地及設置計畫或處理及管理計畫。

賴瑩瑩補充說明表示,原先業者可以只簡單寫在區內或區外處理,修法後要求更明確提出處理計畫,比如委託哪個廠商處理、要送到哪個地方焚化,而且要定期檢討,目前正在開公聽會,希望今年可以預告。

再者,吳澤成認為環保署要拿出《廢清法》、環評審查的尚方寶劍,督促目的事業主管機關積極負責。「如果開發單位沒有落實環評,環保署是可以撤銷許可,環保署要督促工業區,有沒有照審議通過的去執行,」吳澤成說。

第三,目前,經濟部工業局規劃在雲林科技園區、彰濱工業區、台南科技園區設置焚化處理設施,另新國科會在台南科學園區也有焚化爐規劃。其中,經濟部工業區旗下幾座焚化爐都已規劃5年以上。吳澤成表示,環保設施是鄰避設施,推動勢必遇到困難,「這是政府的決心跟執行力,跨部會的專案小組會來追蹤每一個進度。」

自己的垃圾自己清,廢棄物處理才有解

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事廢、事業廢棄物、台南、公共政策、南科、焚化爐
南科資源再生中心廠長韓煌吉指出,在區內建置廢棄物處理設施可以有效追蹤廠商事廢去處,廠商不會亂分類。(攝影/林彥廷)
《報導者》採訪團隊在7月中來到南科園區,它是台灣少數在區內建置廢棄物處理設施的案例。南科園區在開發時就規劃了7公頃環保設施用地,興建「資源再生中心」,有1座每天可處理80噸廢棄物的「流體化床焚化爐」
流體化床焚化爐的特性是可以處理水分較高的廢棄物,南科開發時就設定進駐產業目標,調查可能會產生的廢棄物特性,發現以含水量80%以上的泥態有機污泥為大宗,後來證實進駐的廠商和先前評估很一致,目前焚化爐有一半以上量能處理有機汙泥。
,如今園區進駐率已達99%,工廠產生的事業廢棄物僅4.5%需委外處理。目前園區一般事廢處理每公斤收費僅3.35元,在廢棄物處理爆量的今日,更看出當時規劃帶來的成果。

南科資源再生中心廠長韓煌吉表示,自設廢棄物處理設施容易追溯廢棄物來源,廠商如果亂分類容易查,若違規就會取消處理費相關優惠,因此廠商大多非常守規矩,而且南科少了長程運輸的成本,以服務廠商為主,價錢只要打平成本,相對親民。

「廠商覺得區內有處理設施很好、有備援,若清運業者臨時無法去化、換約時間出現空窗期,還可緊急協助處理。」

「自己的垃圾自己處理」不僅攸關企業穩定存續,更是對環境的責任,這場垃圾大戰照見台灣長期在發展經濟時因循苟且、得過且過的心態。但從農田違法傾倒的廢棄物,到工業區無處安放的事廢,在在都顯示這種僥倖心態已經到了必須轉變的臨界點。唯有正視廢棄物問題,才能真正讓台灣的產業永續發展。

索引
每日150噸事廢無處去,台南垃圾危機全台最嚴峻
面對全台事廢處理缺口,環保署規劃趕得上變化?
長期規劃須回歸制度檢討
自己的垃圾自己清,廢棄物處理才有解

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