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垃圾黑市錢與權

終端處理困境

業者不敢說的祕密:垃圾爆量下,焚化廠「進廠權」淪地方政治角力籌碼

當焚化爐處理量能不足,全台垃圾量又屢創新高,環保清除業者處境艱難,也為垃圾黑市撐出可觀的市場空間。圖為焚化爐內吊車移動貯坑內的垃圾。(攝影/林彥廷)
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焚化爐處理量能不足,助長近年非法濫倒趨勢。許多可燃性廢棄物或因處理價格大漲,或者根本無處可去,為垃圾黑市撐出可觀的市場空間。

《報導者》訪問一位正在此環境中苦苦掙扎的環保清除業者──當他的「焚化爐進廠量」不斷被減少壓縮時,日常營運該如何因應調整,而調整的每一步又如何容易踩進非法濫倒的犯罪路?

在小萬(化名)出現在訪談地點之前,我們幾乎不抱希望他會依約前來。就在1小時前,他傳達訊息,「不想多說,不敢受訪。」我們承諾不曝光姓名,但知道這對恐懼生計安危的他來說,可能沒有太大作用。沒想到,時間一到他真的出現,除了他年輕靦腆不好意思嚴峻拒絕外,更多是心中的不平之情需要尋找出口。

事廢清除業者的「魔戒」:為爭焚化爐進廠量,不敢得罪地方官

小萬是一家環保清潔公司的二代,爸爸創業近30年,規模仍在10人以內,是典型的台灣微型企業。他們的營運模式也很單純:主要幫百貨商場、工商行號、工業區工廠清運垃圾,在前端收受非住家產生的「一般事業廢棄物」
《廢棄物清理法》定義,事業廢棄物分為一般事業廢棄物,以及具有毒性、危險性,其濃度或數量足以影響人體健康或汙染環境之有害事業廢棄物等兩類。
,再送到後端的焚化爐燃燒,或者部分如紙類則可送進再利用回收體系。

但原本平靜無波的生意,在近3、4年卻因環境驟變受到海嘯般衝擊,小萬公司收到的垃圾再也沒辦法像以前那樣順利進入焚化爐。他舉起手往下比劃了一下:「我先被砍一半,然後再砍一半。」他每月能送進焚化爐的垃圾量不斷被當地環保局減少,已經萎縮到4年前的25%。

「我客戶砍超多的,一半以上,不然要怎麼做?」他不禁提高音量說。「有同業不聽話,(進廠量)直接被減到零。」這其實也是他百般顧忌受訪的主因,擔心訪談內容惹怒有關單位,成為「不聽話」一員,說不定連這僅存的進廠量也保不住。

目前,在台灣環保清潔產業裡,即使公司前端業務再強,簽下一個又一個客戶,若沒有拿到後端由各地方環保局與焚化爐業者配發的進廠容量,再多客戶都是枉然。「焚化爐進廠量」就像這個產業裡的「魔戒」,大家爭相搶奪,因為擁有它才有賺錢的能力。

為了穩住僅存的25%,小萬不敢怠慢任何一位地方官員,若有人要他協助農漁民,買(被中國禁止輸入的)石斑魚、鳳梨、芒果、香蕉,他說:「這基本的,還好。」最令他憤憤不平是,有打著官員名號的地方人士,藉口要幫他設飯局、拉攏人脈,「但我到現場後,人已經走了,只留給我帳單。」

曾有兩、三次,電話那頭的人邀約他前往飯局,小萬婉拒後沒多久,公司焚化爐進場量隨即就被減少。「(電話打來)你可以說不要啊,不要他就去找別人,反正我就當交朋友,交朋友就好了。」幾次震撼教育,小萬再也不對電話那頭的人說「不」。

焚化爐優先處理民生垃圾,事廢進廠總量僧多粥少

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焚化爐、垃圾、清潔公司、卡車、檢查
焚化廠量能從供過於求到供不應求的關鍵,就是收受事業廢棄物。圖為載運垃圾的清潔公司車輛,於地磅處接受焚化廠工作人員檢查。(攝影/林彥廷)

從嵌入地方政治脈絡,到如今像小萬公司被緊緊箝制的情況,「焚化爐進廠量」有它20多年來歷史與經濟環境演變的過程。

1991年,台灣第一座焚化廠
位於台北市內湖區的內湖焚化廠,於1987年興建、1991年試運轉、1992年正式啟用,是台灣第一座垃圾焚化廠。
啟用後,至今全台有24座運轉中的大型焚化廠。當時環保署力推「一縣市一焚化爐」
1990年代,郝龍斌擔任環保署署長期間,推動23縣市「一縣市一焚化爐」政策,預計擴大興建36座焚化廠,卻在各地掀起反對聲浪,再加上政府錯估垃圾量,導致政策最後告終。
政策,由中央政府出資興建,完工後交給各地方政府管理維運
多數地方政府會再委外給民間業者。
;幾年內,各地迅速建起一根根焚化廠煙囪,是環保意識抬頭的現在難以想像的情景。截至目前為止,台灣本島只剩南投縣、新竹縣與花蓮縣沒有大型焚化廠
雲林縣與台東縣的焚化廠已興建完成,但尚未啟用。

環保署北區環境督察大隊大隊長張乃仁早期公務生涯就以處理焚化爐業務為主,他回憶,在2001年時,全台已正式啟用19座:

「那是焚化爐的處理量能超過垃圾量的時代,焚化爐還要四處去找垃圾來燒。」

根據政府當時規劃,焚化爐的功能是用來處理民生垃圾,但隨著資源回收、垃圾減量等種種環保政策的落實,民生垃圾不斷減少,業者一度還擔心後續營運無以為繼,沒想到20年後的現在,情勢完全翻轉。

焚化廠量能從供過於求到供不應求的關鍵,就是收受「事業廢棄物」(以下簡稱事廢)。張乃仁解釋,政府為了民生垃圾配置清潔大隊清運,繼而規劃焚化爐的終端處理設施,但對於事廢卻只要求生產者自行清運或委託業者處理,一直沒有真正規劃事業廢棄物的去處。

直到2003年,行政院正式公告,讓可燃性一般事業廢棄物由公有大型焚化廠協助處理。但前提條件是:必須先處理完民生垃圾後,有餘裕才能處理事業廢棄物。

所謂的「焚化爐進廠權」就是這樣開始的。

制度上,環保清潔公司必須載明清運的廢棄物種類與數量,事先向地方政府環保局提出進廠申請,得到許可後焚化爐業者才會放行。但正因進廠量有總量限制,僧多粥少的情況下,制度下的角力自然因應而生。

市場規模一年數十億,地方有力人士手握「進廠權」

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焚化爐、量能、控制室、台南、永康、垃圾
環保署雖然依法擁有焚化爐調度權,但卻因其中涉及利益盤根錯節,始終難以實際執行。圖為焚化廠垃圾吊車操作室中的工作人員。(攝影/林彥廷)

洪裕程為我們解釋「進廠權」運作的政治面,他是立法院社會福利及衛生環境委員會(簡稱衛環委員會)立委吳玉琴的法案助理,多年來關注環保相關政策法案。

「假設焚化爐一年可以處理的量是600噸,替政府處理家用垃圾(的數量)是400噸,剩下的200噸空間就是可燒事業廢棄物的量。縣市長或議長會有很大影響力,去叫焚化爐經營者把quota(配額)給他分配,這就是『進廠權』。」

「進廠權」因有了特許的意涵,便成了地方政治人物經營樁腳的重要資源,也不乏有議員家屬開立環保公司的案例。自此,各縣市焚化爐經營壁壘分別,外人很難越雷池一步。

「曾經有某位立委堂弟,說他事業廢棄物都沒地方去,想進嘉義(鹿草)焚化爐,也只能讓他直接去找縣長。」洪裕程說,大家以為環保署可以解決事廢去處,但事實上,即便各地焚化爐的興建、維修跟整改都由中央出資,環保署也擁有法令規定的「焚化爐調度權」,但「調度權」始終難以實際執行。

相較於民生垃圾處理價格,一般事業廢棄物索價較高,盤根錯節的既得利益固鞏成一道難以突破的高牆,讓環保署調度權遭遇不少阻礙。

去年(2021)中,監察院調查顯示,各地焚化爐去化狀況與價格為1公斤民生垃圾處理費1~2元不等,但事業廢棄物則約在3~5元不等。洪裕程說:

「對焚化爐業者來說,燒事業廢棄物比較好賺。1公斤的事業廢棄物,焚化爐要(收取)的處理費可能是3元、5元,但業主往往要付到1公斤8元、10元、12元,中間差距有多少是環保公司賺走,有多少又是(為了買)『進廠權』?只有他們自己才知道。」
2021年,全台焚化爐處理事業廢棄物總量168.2萬公噸,若以每公斤約8元處理價格估算
指環保清潔公司向業主收費價格,因各地價格不一,這裡取保守值計。
,這一部分的利益總值達134億元。
台北市、高雄市、新竹市、屏東縣、台南市是2021年全台事業廢棄物處理量前五名的縣市。以高雄市47.36萬公噸的處理量為例,1公斤約12元算
據業者表示,中南部事業廢棄物處理價格偏高,每公斤價格達12元或更高。
,高雄市焚化爐1年事業廢棄物的市場規模超過56億,扣除給焚化爐業者的處理費後,環繞在環保公司周邊也有近40億。

焚化廠砍進廠量、清潔公司大漲處理費,商家苦不堪言

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垃圾、焚化爐、廢棄物、處理廠、單據
去年起,各縣市事業廢棄物處理費用飆漲,讓小型商家、工業區業者苦不堪言。圖為廢棄物處理廠中的車輛進場單據。(攝影/林彥廷)
「進廠權就像航空公司賣機票一樣,通常會overbooking(超賣),這是很正常的商業行為。」

洪裕程說,在需求不高時,大家相安無事,但若市場需求大增,就會像有人拿著機票卻無法上飛機一樣,目前,台灣焚化爐市場就面臨這樣的情況。

小萬就像那位拿到機票卻可能上不了飛機的人。他提到,4年前開始感受到進廠壓力,尤其去年高雄2座焚化廠停收外縣市事業廢棄物
高雄市共4座垃圾焚化廠,其中岡山與仁武廠有代燒外縣市事業廢棄物。高雄市長陳其邁在去年(2021)11月底宣布,為逐年減燒垃圾,去年底前暫時停收外縣市事業廢棄物,並從今年開始,2廠只能各收5萬噸外縣市事業廢棄物,之後每年維持只收4萬噸。
後,壓力鍋立刻炸開,進廠量減量速度愈來愈快。

雖然他跟焚化爐廠商、地方政府有白紙黑字的進廠許可量,但實際運作並沒有100%保證,主管機關隨時可以因應實際狀況調整。

「很奇怪,我只要掉一個客戶,沒跟他們(政府官員)說,他們都會知道,然後來砍我的量,砍的量又比這位客戶(原先供給)的(量)多。」

他自我調侃說,「(這一行)我沒有一些好朋友的關照,不可能處理,沒有人際關係不可能,但現在人際關係愈來愈不好了。」

為了維持公司營運,小萬向既有客戶提高垃圾清運價格。「1公斤12元,那是有交情才會有這種價格,不然1公斤13元、15元⋯⋯,全台都很高。」有客戶抱怨,焚化爐處理事業廢棄物費用是公告價,幾年才調一次,不至於一年內從1公斤7、8元迅速跳到12元,懷疑業者趁機聯合惡意漲價。

對此,小萬解釋說,「就好像你寫一篇文章賺5元,一個月可以寫100篇,但現在被規定你只能寫50篇,但仍有基本的人事成本要支出,只好漲價的道理一樣。」

他坦言,因為很多同業的垃圾進廠量也被減少,這一波漲價很兇猛,未來可能還會再漲。去年起,從北部桃園,到中南部各縣市都傳來事業廢棄物處理費用飆漲,讓小型商家、工業區業者苦不堪言。

全台垃圾量不斷成長,焚化爐早已供不應求

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新北市營建廢棄物處理廠「陽光城市」,正在初步分類垃圾。(攝影/林彥廷)

減量為何來得這麼快,這麼猛?小萬理解原因是「人緣變差」、「高雄拒收」,似乎都是短期障礙,只要政治改朝換代或高雄解禁後,問題就迎刃而解。但實際是如此嗎?

一位不肯具名的第一線環保公務人員告訴《報導者》,儘管環保署對外總提到焚化爐屆齡整改,導致處理量能的「供給面」減少,但他看到的反而是「需求面」的增加:台灣每年垃圾量不斷成長,焚化爐早已供不應求。

去年(2021),全台一般廢棄物(民生垃圾)加上事業廢棄物量突破3,000萬公噸,創下歷史新高,不只民生垃圾首度破千萬噸,事業廢棄物也一舉突破2,000萬公噸、達到2,195萬公噸。這些事廢各有各的去化管道,根據環保署統計,大部分事廢可再利用,但仍有4.66%左右、約100多萬噸的事廢需送到焚化爐跟民生垃圾一起燒掉。

雖然全台24座焚化廠在設計上每年處理量可超過750萬公噸,但根據環保署環境督察總隊提供資料,扣除每年上、下半年各一個月歲修,以及受熱值提高
焚化廠處理量能受限於焚燒垃圾時產生的熱值。過去家戶垃圾以紙類與廚餘居多,熱值偏低;近年熱值較高的塑膠垃圾進廠比例增加,導致焚化廠可處理垃圾量下降。
影響,焚化廠處理廢棄物的妥善量大約能在650萬公噸左右。

而近3年來,全台焚化爐處理量幾乎年年已經達到650萬噸滿載處理量。隨著不斷成長的垃圾總量,這些垃圾到底跑哪裡去?這位不肯具名的環保公務人員告訴《報導者》,早先還能以提高資源回收率來處理,但近年垃圾成長快速,「有的縣市先把民生垃圾暫置在掩埋場,另外無法燒掉又不能再利用的,就讓非法濫倒問題愈來愈嚴重了,」他說。 在焚化爐能燒的總量不變的情況下,需要燒掉的的事業廢棄物需求又不斷成長,便排擠到了本應該優先焚化的民生垃圾,根據主計處民生垃圾清理狀況資料,過去3年進入掩埋場的數量逐年增加,2021年比2020年大幅成長123%,達到24.7萬公噸。

因此,去年監察院就針對焚化爐大量處理事業廢棄物,違反「民生垃圾在先,有餘裕才處理事廢」原則提出調查,報告中指出,除了台北市與高雄市有餘裕量外,其餘縣市焚化廠處理完一般垃圾後,幾乎沒有處理事業廢棄物的空間。

但沒想到各焚化廠還是繼續收受事業廢棄物,然後將一般廢棄物交由外縣市焚化廠處理的奇特現象。」根據調查報告,縣市內擁有焚化廠卻委外其他縣市處理民生垃圾量前三名分別為台南市、桃園市與新北市。

焚化爐處理量能緊繃,成違法濫倒溫床

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台糖公司位於大洲段、六塊寮段土地遭非法傾倒大量廢棄物。(攝影/林彥廷)

焚化爐處理量能緊繃也成為「違法濫倒」的溫床,小萬以他工作現場的親身經驗告訴我們,踏上「違法濫倒」的犯罪路有多麼容易。

「(進到焚化廠時)每一車檢查,現在焚化爐少,檢查愈嚴格。有的還把垃圾倒出來落地檢查,分不乾淨的,退回去叫你重新分類。分類又要個2、3天。」
整車載回公司後,不僅要找人分類,花費更多人力成本,偏偏他拿的是清除許可證,不能做分類處理
「公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法」規定,取得廢棄物處理許可證的「處理機構」,始得接受委託處理廢棄物。本文中,小萬公司僅取得廢棄物清除許可證,為「廢棄物清除機構」,依法不得分類、處理廢棄物。
,「環保稽查人員看到,開單,落地就是違法。」

當垃圾被退回,同時也會被焚化廠業者記點,「記點後,罰你1、2週不能進垃圾,那客戶怎麼辦?」

在目前非常時期,焚化爐進廠量一改過去月管制,成為週管制,小萬說:「我1週進2天,(被分配的進廠量)就滿了,後面5天就讓客戶放著。」更何況被罰1、2週不能進廠,客戶自然抱怨連連。面對這種情況,小萬說:「我說真的,這一定有人會亂倒。」

小萬自知,全怪焚化廠業者不盡公平,畢竟目前焚化爐空汙排放標準被高度監管,嚴格執行分類檢查,以控制焚燒時容易產生戴奧辛的廢塑膠數量也是合理。小萬只能回頭要求客戶端更嚴格執行垃圾分類,「但要求付錢的客戶做到這些事怎麼可能。最後受苦的是我們。」

小萬面臨的經營挑戰接踵而至──「進廠量」考驗的是他的人脈,而垃圾順利進廠後,又考驗客戶的良莠素質。在這劇烈調整的經營環境中,有多少落隊的業者會變成「不肖業者」?

新北大型營建廢棄物處理廠陽光城市副總經理郭家祥就提到,今年上半年不下30組「環保掮客」接觸他,表明有「進廠量」可幫他處理垃圾去化送到焚化爐。

「他們有人說,我有3,000噸、我有1,000噸的(進廠)量;我請他們給我當地環保主管單位核發的進廠量,只要有,我就簽約,結果沒有一家申請得下來。」

郭家祥懷疑,在現實廢棄物處理供不應求的情況下,多少人會像他一樣會要求看許可函。「沒看的,垃圾給他們運走了,結果會被載到哪裡?」郭家祥說。

看守台灣協會祕書長謝和霖,長年反對新增焚化爐,但也清楚台灣事業廢棄物總量不斷成長的事實。

他認為,政府以前完全不重視可燃性事業廢棄物,但台商回流勢必帶來可觀的事業廢棄物數量,政府也應該從分類、再利用管道的去化,最後到終端處理設施盤點等系統性地規劃。他認為小小的台灣承受不住無限制成長的廢棄物以及四處林立的焚化廠與掩埋場,政府應該針對廢棄物做總量管制,讓問題不再惡化。

在變動環境中掙扎求生的小萬,無法預估這趟調整期有多久。近來,他愈發對於前往台北市拓點感到心動,「⋯⋯(台北市)焚化爐夠
台北市有3座焚化爐,是目前全台唯一不委託民間業者,由市府維運,且量能足夠的縣市。
,你努力去跑客戶,你就有量,(而且進廠量)不需要透過中間人,很直接。」他有朋友在台北市經營環保公司,兩相比較之下,這位未滿30歲年輕人嚮往運作規則透明的經營環境。

在某些心灰意冷的少數時候,他會阿Q地想,進廠量被減到零也不錯,好讓他壯士斷腕北上另起爐灶;但多數時候,他期盼這些不能說的在地運作潛規則有消失的一天,不再被政治綁架。

「處理垃圾都有壓力,要一個很敢的人出來,不怕得罪人的。」

他之所以受訪,無非就是想講出這句內心話。

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