揭祕跨國網軍製造地

德、法、星修法反資訊操縱,台灣呢?

政委羅秉成:大選期間不實廣告與謠言,盼由法院48小時認定真相

「有人講它是無煙硝的戰爭,一點都沒有錯。」談起假新聞,行政院政務委員羅秉成這麼說。

過去長期在法律扶助基金會救援冤案的人權律師羅秉成,大概沒有想到,在2017年9月接下政務委員一職後,他跨部門協調的重點,對他而言都是新事物。首先是反毒政策,接著,去年(2018)9月,他被賦予處理在全球與台灣都烽火連天的假新聞議題修法工作。

4月中旬,在《報導者》辦公室裡,我們專訪了羅秉成。當社會仍以「假新聞」來思索這個新挑戰時,羅秉成以「資訊操縱」的層級形容這場戰役,「因為訊息不一定涉及真假,但那些意圖操控、運用假帳號及提高聲量的作法,其實影響更劇烈⋯⋯它傷害的是我們的認知⋯⋯(這場仗)我們沒有失敗的餘地。」

他在專訪中明確指出,「國安、恐攻、選舉」三大領域的資訊戰,影響社會最劇烈。法律人出身的他,在研究各國法令後,希望行政院能在近日針對選舉期間的不實謠言訂出草案。受訪時,他提出最具體、也必然引起社會激辯的主張,是「選前3個月,一旦網路上發現不實的廣告和謠言,候選人與政黨可以向法院申請緊急禁令,而法院必須在48小時內裁決」。 在此之前,羅秉成已推動兩波因應假訊息的修法工作,第一波是2018年12月13日行政院院會通過《災害防救法》等7項修法草案
2018年12月13日,行政院裁示通過《災害防救法》第41條、《糧食管理法》第15條之1、第18條之3、《農產品市場交易法》第6條、第35條、《傳染病防治法》部分條文、《食品安全衛生管理法》第46條之1、《核子事故緊急應變法》第31條之1及《廣播電視法》部分條文等7項修正草案。
最受矚目內容包括,提高「散播和災害、食品安全、核子事故等相關不實謠言」的罰金至100萬元,另外,通報有關災害不實資訊致人於死,亦提高到最重可處無期徒刑。(完整修法內容
,第二波是4月18日行政院院會通過的《刑法》等3項修正案
2019年4月18日,行政院通過《刑法》第251條、313條、《陸海空軍刑法》與《公投法》修正案。
此次,特別針對衛生紙之亂,將《刑法》第251條修改為「如果以網路等電子工具意圖影響民生必需物品的交易價格,或散布流言損害他人信用,最重可加重其刑至二分之一。」《刑法》第313條《妨礙信用罪》則修正成「以廣播電視、電子通訊、網際網路或其他傳播工具散布的不實資訊,損害他人信用犯行的處罰,得加重其刑二分之一。」(完整修法內容
,至於攸關選舉的《公職人員選舉罷免法》、《總統副總統選舉罷免法》兩項修法,羅秉成正在審查中。

台灣在打擊假訊息的行動與層級較其他國家晚一、兩年,一來是小國市場難以約束跨國社群平台自律,二來,台灣政府直到去年底才有積極行動。如今,羅秉成被推上火線,他在專訪時提出的想法,將比4月初行政院對外透露「只管理不實廣告」的目標,管得更多更嚴。

但這個向法國《反資訊操縱法》(La loi contre la manipulation de l'information )學習的立法方向,要法官在48小時內辨明真假,有可能嗎? 之前行政院的修法已引發外界一些質疑,認為政院是藉機限制與打壓言論自由。羅秉成正在審查中的這兩項與選舉相關之修法,若要更往前推進、積極管理,恐將引發更大爭議與阻力。

印尼政府成立戰情室(War Room),每天由機器人爬梳網路不實訊息,加上民眾舉報,以24小時輪班的方式人工核實,追趕有時一天多達1,000條的可疑訊息清單;美國也以一年2,000萬美元預算,以國安層級反制假訊息攻擊。但不論在任何國家,政府積極而強力的介入,都會引起言論審查與假訊息危害之間平衡的議論

行政院的想法需要納入更多公民和專家的討論,因為這場無煙硝戰爭的號角,除了法律,需要更多科技與網路公民一起入陣,才有防禦的可能。

以下訪談內容以QA呈現,內容經濃縮整理。

最厲害的資訊操縱:「買下台灣」的代理人戰爭

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政委、羅秉成、大選、不實廣告、謠言、法院、真相
2018年底九合一選舉高雄市開票現場。(攝影/蘇威銘)

問:行政院何時開始關注假新聞這件事?

去年9月底賴院長(註:指前行政院長賴清德)希望有個政委來協調各部會執行,我們11月就開始展開假訊息相關政策研究。那是個沒有成功可能、但也沒有失敗餘地的政策。假訊息像是另外一種軟性的新興毒品、一種認知型的新興毒品,毒品攻擊的是你的身體,而你如果被假訊息攻擊久了,可能你的認知也因此受到影響,你的心理結構、你的行為態樣都會受影響。

這對我來講也是全新的領域,我認為這一題太難,容我這樣講,我認為它可能比反毒還難。反毒你可以有一些指標去控制,我可以講出一個所以然來,但是你認為我們用多少策略下去、能夠抑制多少的假訊息?產生多大的成效?這點很難回答。

問:找不到指標是不是?

很難。因為毒品的產業鏈和結構,我們多少已經知道,大家交戰已久,行為模式差不多都摸熟,也知道大概6成毒品是來自於境外。假訊息就做不到。它是無形的,比毒品更可怕,它是無孔不入、無所不在、隨時發生。毒品會去親近的人,可能就是那些人,有些人一輩子也不會碰到毒品,假訊息恐怕⋯⋯現在這個社會網路世界,每個人可能都會碰到。

最近的感受是認為,我們(政府)可能一開始用假訊息處理,也許不是一個很⋯⋯也不能講不正確,應該說不是一個真正掌握到問題核心的作法。

問:政府掌握台灣被假訊息影響的範圍有多大?

我一直被問一個問題:「政府怎麼證明有來自境外勢力的假訊息?」我說我能夠證明,但不能拿出證據給你看。有個國外的學者問我:「聽說中共解放軍有網軍發動,對你們做攻擊,到底有幾個軍區?」我們都不敢講有幾個軍區,即便知道,也不敢講。這部分也是政府資訊操縱的攻防。

因為它是資訊戰的一部分,像國防一樣,是無煙硝的戰爭,一點都沒有錯,是一個超限的戰爭。所以是攻防,不能讓人知道用什麼方法拿到資訊。而我們在談假訊息類型,是談假的內容或是操縱的內容,比如灌聲量算不算?沒有先定義,很難計算。

問:能看出假訊息或操弄資訊源自哪裡?

這個在技術方法上面還做得到,一點都不困難,可以看到虛擬或大量轉發者的國籍別。但後來認為這個策略沒有用,(政委)唐鳳說這個技術面沒有用,因為很多用VPN繞道,一旦去追,反而它更作假,全部做成是來自台灣的訊息。但是技術上這些訊息的源頭解鎖,是來自哪些地方,目前是做得到(有把握的)。

問:雖然不能說來自哪邊,到目前為止你知道、或你聽到最厲害的資訊操縱招數是什麼?

我聽到的,不是內部消息,就是「買台灣」,(購買後形成)代理人戰爭。最近不是有買粉專?這個以前已經觀測到,已經知道有些用顧問公司的名義蒐集很多帳號或個資,或成立很多帳號,或是人家把機器人送給他,他來操作,別人付錢、他收錢,你很難查。

問:已不是境外境內的問題?

是在你境內做這種事情,現在不單是我們講的假訊息。比如說商業界活動,我們在注意的事情,台灣很多的製造技術,如果被對方拿走,台灣可能就垮了。比如說台積電的高端製造技術,我們的《營業祕密法》足不足以保障?有,《營業祕密法》有幾條規定,你洩密行為嚴重到可以判到10年,也很重。問題是,現在的洩密,你如果只用境外來看,已經不夠,事實上已經侵門踏戶。在新竹你們可能會聽聞,在竹北的台元科技園區裡面,好多辦公室,他直接僱用這邊的人做這件事情,再夾帶出去,路徑你根本查不到,他就在這邊把人買走了,把你的公司買走。如果是用這樣的方法,非常困難。即便抓到好了,他就是台灣的公司,是台灣的人在做這些事情。

朝法國方向立法,管網路上的不實廣告和謠言

問:各國開始針對資訊操縱立法管理,目前有哪些方向值得參考?

各國大概正嚴肅面對的是三類的資訊操縱:「國安、反恐、選舉」。特別是選舉。我觀察各國在處理假訊息這個題目,都跟選舉有密切關係。德國的《網路執行法》 (Network Enforcement Act) 也是為選舉,它不是針對假訊息,主要針對是仇恨性言論。為什麼要去網路打擊仇恨性言論?如果沒有用這種方式去抑制納粹極端右派,言論會不斷在社會底下捲動。

法國也是分兩個面向看資訊操縱,一個就在關於新聞法規去處理,最高是法國的「最高視聽委員會」(Canseil Superieur de I'Audiovisuel, CSA),就是我們的NCC,但NCC跟CSA完全不能相提並論。CSA在選舉期間,如果發現廣電媒體直接或間接受外國所操縱、或對選舉的報導有偏頗或不實,它可以直接把節目停掉,把電台斷訊。你看它權力大到這種程度。

為什麼法國會這樣反應?原因是他們拿到俄國訊息操縱的事實,有幾個在地的電台就等於被買了。當然俄國不是直接政府來,等於像代理人一樣,間接控制。所以這種情形底下,法國政府就要賦予這麼大權力來做,否則不足以因應。

除了CSA,法國最近有另一套新的法規《反資訊操縱法》,其法律規定在選前3個月,候選人或政黨、檢察官、相關利害關係人,對可能影響選舉的不實言論或謠言,可向法院申請一個緊急的禁令,這個禁令由法院在2天內裁定。為什把時間壓縮在2天?因為整個假訊息散布的速度太快,所以法官48小時要處理出來。

新加坡則新訂立了《防治網路不實和操縱內容罪》,它把「操縱」兩字點出來,所以一定有資訊操縱的想法在裡面,當然也是要防止不實訊息。你看它不實訊息的界定包括影響國安、公安、公衛、金融⋯⋯範圍很大,甚至影響政府威信的假訊息會有罪也有責任,這在台灣大概無法接受。

新加坡的處理程序,完全跳過法院這個程序,這種作法在其他法治國家會被挑戰。機關首長可以命令媒體更正或停止發布;新加坡的資訊通信媒體發展局(Info-communications Media Development Authority)可以核發限制接取命令,讓你沒辦法接取服務。又如(新加坡的)中選會,選舉期間有人在做假訊息或攻擊政府,這時候中選會主委可能下一道命令說下架、停播,這是一個行政處分、指令。你如果違反指令,有一年以下有期徒刑的刑責。

新加坡這部法,我認為是重藥,用很重的藥。

各國網路不實言論傳播的檢舉機制-new

問:政府在各國立法比較後,傾向哪一種方法?

我們比較會「有感」的傷害或危險,是即將到來的選舉。去年12月政院通過的《公職人員選罷法》和《總統副總統選罷法》修正草案
目前於《公職人員選罷法》和《總統副總統選罷法》修正草案增訂以下規定:
  1. 競選、罷免廣告之刊播者、出資者姓名等資訊應公開,公開內容及方式由中選會定之。
  2. 禁止境外(外國、陸港澳)資金資助競選、罷免廣告,為他人向平台委託刊播者負資金來源合理查證、提出切結義務。
  3. 媒體負留存廣告資料之義務,供主管機關查驗,內容及方式由中選會定之。
  4. 以上違反者處罰鍰。
增訂關於境外資金禁止刊登選舉廣告,及要求選舉廣告實名化,包括在網路上,平台對於資金要合理查證等等。這個跟防假有沒有關係?不一定全然有關,但它跟資訊操縱有關係,因為禁止境外用廣告資訊的方式來影響國內的政治選舉和公投。

我們現在還在想,有沒有機會讓社群平台多負一點責任?比如說有人在網路上面,廣告也好、言論也好,不實攻擊某個候選人,利害關係的候選人就有權利要求平台,在對訊息提出異議時,平台至少有個檢舉和回覆機制。

但在網路不實言論這一塊,我現在希望內政部提出像法國《反資訊操縱法》法規,由法院對網路假新聞發緊急禁制令。只限於網路,不處理所有的,因為只有網路最緊急需要用這種方式;其他的話,譬如說平面媒體,出去就出去了,你能怎麼辦?它不會繼續流轉;廣播電視,就讓NCC去管。但網路沒人管。所以法國人的想法是,網路這一塊有即時性的問題,所以要管網路這一塊,需要一個特別的法。

48小時的挑戰和爭議

問:你希望能夠透過法院48小時,像法國這樣子,爭議案件由法院處理?

我會朝這個方向試試看,即便司法院認為無法配合,但我認為引起爭議,大家好好討論也是一件好事。司法院說法國那一套制度他們沒有執行的實力,我們貿然抄過來好嗎?我說我們也沒時間直接等它成熟到好,我們明年馬上要因應選舉。

內政部提案的,我還在審議中
內政部目前是修正《選舉罷免法》,針對選舉相關不實廣告,可由法院在48小時內做出移除廣告等裁定。修正草案已送到行政院,正由羅秉成審議中,行政院會通過後就會送到立法院審議。
,目前開了一次會。目前看起來,內政部提的這個草案條文,有幾個問題:它們把時間壓縮在選前28天內,而且只限縮管理政治廣告。但我希望是,第一,納入廣告型和非廣告類型,第二,我們的選舉怎麼可能只在那28天發生?一定是往前就已經打得不可開交,所以希望是在選前3個月內都納入規範。

問:以台灣法官的工作量,有能力在48小時裁決出結果嗎?

內政部的提案,我們內部第一個在討論的是,法院能不能做到與配合?司法院有所保留,他們認為兩天要裁決一個案件,恐怕做不到。但給你一個星期、20天、30天嗎?選舉都結束了,傷害已經造成了。但若全部到法院去,法院受不了。尤其我們很擔心,台灣一到選舉,法院就門庭若市,每個人都去按鈴申告,這個好像也解決不了什麼問題。法院如果在那麼短時間內做判斷,假設判斷錯誤率高,也會影響到法院威信。司法的獨立性和權威是建立在正確性上面,短時間要判斷真偽,不是那麼容易。

雖然我們希望一樣是2天、48小時,但法國可能有一些制度跟我們不一樣,因為他們有一個制度叫「緊急審理法官」(le juge des référés)
法國法律指出: 「在大選月1日之前的3個月,直到投票日為止,若有目的在於改變選舉結果的訊息被刻意地、人為地或自動地透過電訊服務大量散佈,該緊急法官(le juge des référés)得在檢查公訴人(ministère public)、任何候選人、任何政黨或是政治團體或利益相關人的請求下,行使職權。」
,我們沒有。緊急審理法官可以stand by(待命),案子來,馬上隨手處理掉。他們的緊急審理法官,一個特色是專屬管轄,但就我們了解,(去年《反資訊操縱法》)立法後,法國現在還沒有出現判決案例。

問:誰都能向法院申請嗎?

法國可以申請禁制令的,不是只有候選人而已,政黨、選委會、檢察官也可以,因為範圍很大,所以很多人都可以去做。我不確定法國規範背後的思維邏輯,但我認為讓選委會或檢察官做這件事情,有可能會影響到他們中立性和獨立性,或許不用學法國這樣做,我們可以先讓候選人自己來,你們利害關係最切身的,你們去發動。

問:網路平台的責任呢?

我現在思維的路徑,會比較像法國一些,但也擔心我們司法單位沒辦法承受,所以我們可能要有一個過濾機制,不要讓所有的案子全部跑到法院去。

目前第三方查核的能量不夠,未來要適度給賺錢的平台多些責任。比如未來在《數位通訊傳播法》修法
修法內容中建立平台責任,第5條為「配合政府辦理國安、資安、刑事犯罪之偵審等」;第10條為「公開揭露營業資訊及聯絡方式 」;第11條「要求平台公告對不當內容之檢舉申訴、通知、移除及回覆機制」;第14~17條是「對使用者的侵權內容之處理」;第19條是「平台、使用者或第三人得聲請法院為定暫時狀態之處分」。
,給予平台對不實內容的回覆機制;在選舉期間,如果遇到有人檢舉,平台24小時內要回覆給使用者,並在平台上加註警語,如果平台沒有按照這個時間做,可能有某種法律責任。希望透過平台回覆和過濾的機制,看能不能減掉一些案量。你沒有給平台壓力,平台幹嘛自律?應該賦予平台重一點的責任,比較接近德國的作法。

問:針對選舉期間48小時內由法院裁決不實謠言的草案,會不會有反彈,能落實嗎?何時會把法條確定?

內政部草案出來後,因為司法院對48小時要做出判決有意見,我現在正在處理。我希望在4月底、5月初把條文做出來。

司法部門只是負擔的問題,應該不稱為反彈,立規定了,他們可能要配合辦理,看能不能做人力調度,因為只有在選舉的那3個月,大家忙一點,一起分攤假訊息的壓力。最大的反彈應該來自於有心操縱的人,因為這個制度會造成他們某種不便,影響到他們散播,他們當然先反對再說。

我們真的會比較焦慮的是選舉。我們要不要放一個對策下去?法律工具放下去的時候,可能有爭議,但是這個爭議是好的,為什麼?引起大家的注意。我如果都不做,這個沒有爭議,大家不注意,這些可能有新的操縱資訊的人,就很有機會。

面對假訊息的網路攻擊,台灣的處境更加險惡的原因是因為,我們所處的國家地位與形勢。所以我們被攻擊,或是可能危害到我們民主的嚴重性,其他國家恐怕也不能相提並論。這個就是為什麼大家會焦慮拿不出一個好的對策。短期內我的觀察,不是我們能力不足而已,可能大家都拿不出一個好的、短期有效的對策,如果有的話,我們趕快借鏡。

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