各國轉型正義經驗

以民主的姿態告別歷史──波蘭的轉型正義

1990年1月27日,波蘭總統Wojciech Jaruzelski(左一)與波蘭共產黨領導人Mieczyslaw Rakowski(左二)在華沙黨代表大會上鼓掌宣告,波蘭共產黨結束一黨專政,同時解散政黨。(攝影/AFP PHOTO/WOJTEK DRUSZCZ)

所有旅人造訪波蘭華沙時,科學文化宮(Pałac Kultury i Nauki)大抵是很難忽略的建築物。

這座史達林式宮殿於1955年落成,當時的華沙尚未從戰爭的斷垣殘壁復原過來。許多波蘭人打從心底不太喜歡科學文化宮,民主化後,這棟建築物的存在更是一再喚起眾人對蘇聯與共產時代等的負面回憶,民間因此出現炸掉科學文化宮的建議。

或許因為建築物太過龐大,炸掉本非易事,又或許是體認到即使毀掉建築物,歷史也不會跟著消失,科學文化宮最終還是保留了下來。波蘭人面對科學文化宮,有如波蘭面對歷史。面對過去,是所有民主轉型國家的艱難課題。

1989年的國會改選契機

波蘭統一工人黨(Polska Zjednoczona Partia Robotnicza,1948~1990執政)治下,波蘭雖曾在1970年代初期有過短暫較為繁榮的生活,但是大部分時間處於經濟不振的狀態。長久以往,波蘭民眾變得愈來愈無法忍耐。1976年波蘭出現第一場罷工,很快地遭到政府鎮壓。

1980年8月16日,波蘭北方海港城市格但斯克的列寧造船廠爆發大罷工,這場罷工行動由先前遭造船廠解雇的華勒沙(Lech Wałęsa,1943~)領導。格但斯克的罷工吸引波蘭各地許多工廠工人加入,引發一連串罷工潮。罷工行動勝利後,華勒沙等勞工代表成立全國性的工會「團結工聯」(Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność”)。

擁有將近1千萬名成員的團結工聯,開始逼迫共黨當局進行政治上與經濟上改革,波蘭統一工人黨面對來自國內與蘇聯的壓力,最後在1981年底頒布戒嚴法,取締團結工聯的活動、逮捕支持者。戒嚴法雖然在1983年7月解除,但黨中央對於社會的控制顯然較過去緊縮。

1988年,團結工聯再次發起一連串罷工行動,且無畏政府鎮壓,最終迫使共黨當局與團結工聯談判。1989年1月底,政府代表與反對團體代表舉行圓桌會議。根據圓桌會議協議,波蘭於同年6月4日舉行國會部分選舉,65%席次保留給波蘭統一工人黨,僅35%由民眾自由選舉,選舉結果除一席由獨立候選人奪得外,團結工聯囊括了所有席次。

1989年的波蘭國會(稱為Sejm kontraktowy,即「契約國會」,指其根據圓桌會議協議而來),雖然不是全面改選,但是在和平民主轉型的過程中,扮演了很重要的角色。

東歐前共產國家大多採取除垢法(Lustration Law)實踐轉型正義,由於各個國家本身的歷史與政治脈絡不同,各國除垢法的內容、範圍與效果很難一概而論。波蘭真正開始透過除垢法推行轉型正義的時間,較鄰近幾個前共產國家(例如東德、捷克與匈牙利)來得晚,一直要到民主化後近10年的1997年才經由立法建立起人事清查機制。

波蘭除垢法的發展,可略分為3個階段,分別是1989年至1997年除垢法通過、1997年除垢法至2007年除垢法修正,以及2007年修法後至今。

除垢法的逐步演進

在1997年之前,波蘭各界對於制定除垢法清查政府機關人事莫衷一是。1990年由「契約國會」制定的國家安全部門法,是稍具雛形較為接近除垢法的法案。

該法解散共黨政治警察單位並解雇相關人員,但這些人員只要符合規定,仍有機會復職。除了年齡、身心狀況與學歷等條件,其中最重要的是過去未有違法、未侵害個人人性尊嚴及權利之紀錄,清查的人數約1萬4千人,有超過1萬人符合復職的標準。但由於情治單位縮編,僅不到5千人復職(註1)
Michał Krotoszyński, “Polish lustration and the models of transitional justice”, Adam Mickiewicz University Law Review, Vol. 3 (2014), p. 204.

1991年波蘭進行全面國會改選,選舉結果未有政黨過半,協商之後,幾個右翼政黨組成執政聯盟,普遍支持除垢與去共產主義化。

1992年,國會通過決議,要求內政部長提出曾為共黨情治單位協力者,而今於公部門任特定職位(包含國會議員與政府高階官員)的名單。名單提出後,牽涉多位國會議員,甚至總統,儘管總理與內政部長皆表示該名單尚未經過查證,只是抄錄出現在檔案中的人名而已,名單流出後仍然引發軒然大波,導致執政聯盟瓦解。此外,憲法法院認定
波蘭憲法法院裁決U 6/92,作成日期1992年6月19日。
,此決議以及內政部長據此提出的名單未給予檢查對象任何保障機制、違反人性尊嚴且違反法治原則而違憲。

此後,國會裡便充斥著各個版本除垢法草案,除垢路線在1993年國會大選成為重要議題。此次大選,由左翼政黨「民主左派聯盟」(Sojusz Lewicy Demokratycznej, SLD)與「波蘭人民黨」(Polskie Stronnictwo Ludowe, PSL)組成執政聯盟,該聯盟內的政治人物大多來自於過去的波蘭統一工人黨(也就是共產時期的執政黨),可想而知,他們在除垢路線上乃是反對派。

而支持除垢的陣營,大致上可分成兩種類型。一種是捷克模式,也就是較為徹底的人事清洗與去共產主義化。另一種則是將範圍限縮至特定職位,進行有限制的人事清查。

在左翼政黨聯盟執政的這段時間裡,國會雖曾就各個除垢法草案有過討論,卻因為執政黨的主張而沒有太大進展,國內有關除垢法的辯論亦沈寂了一段時間。值得注意的是1993年的國會政黨法,這部法律要求現任國會議員及國會議員候選人出具聲明,說明過去與共黨情治單位的合作情形,但是條文中並未對於說謊的人設有任何懲罰機制。

1995年,當時的波蘭總理奧萊克西(Józef Oleksy,1946~2015)因遭到指控曾與蘇聯情治單位合作而下台,除垢法再次成為議題焦點,國會最後終於在1997年大選前制定了波蘭除垢法

除垢不能破壞民主價值

1997年除垢法,是波蘭朝野與民間社會歷經多年辯論、國會政黨輪替後的妥協產物,它的內容並不激進,甚至可以說相當溫和。條文中規定,擔任特定職位或特定職位之候選人有義務向政府提交聲明書,說明自己於共黨統治時期是否曾與情治單位合作。

除垢法並不處罰坦承過去與情治單位合作的「協力者」,處罰的是在聲明書上說謊的人,也就是說,波蘭除垢法的作用主要在於查證當事人提交的聲明書是否為真,功能比較接近於揭露歷史真相。

由此可知,當年制定除垢法的波蘭國會並不打算以除垢法做為去共產主義化的工具,也不打算透過人事清洗在公領域中將民主的現在與共黨過去切割。由於自承為「協力者」的官員或候選人,皆會刊登於政府公報與選舉文件上,從另一個角度來理解,這等於是交由人民自行決定是否接受「協力者」。

除垢法看似希望民眾因協力者的坦承,給予他們第二次機會,但相對來說,民眾獲得的真相卻不相當。民眾雖然可以透過公報知道某某政府官員過去是否曾與情治單位合作,但由於政府公報僅摘錄這些聲明書的重點,民眾對於實際上如何合作、為何合作以及是否因此對他人造成傷害卻一無所知。(註2)
Roman David, “Lustration Laws in Action: The Motives and Evaluation of Lustration Policy in the Czech Republic and Poland (1989-2001)”, Law & Society Inquiry, Vol. 28, No. 2 (2003), p. 423.

根據除垢法規定,若對於聲明書說謊與否有爭執,得透過司法途徑確認。除垢法設有特殊的公共檢察官,並且以華沙高等法院為「除垢法院」審理這些案件。就人事清查的範圍來說,波蘭除垢法原則上僅限於行政機關裡特定的高階官員以及所有司法體系成員,主要著眼於祕密警察及情治單位成員或協力者,而將可能曾侵害人權的共黨高層排除在外,亦是不足之處。

除垢法生效後不久,波蘭於1998年立法設置轉型正義機構「國家記憶研究院」
1997年除垢法規定,檔案的使用與取得僅限受害者。 參見Dz.U. 1998 Nr 155 poz. 1016
(Instytut Pamięci Narodowej, IPN),該法是波蘭首次對於檔案保存、檔案公開與檔案取得予以完整規定,記憶研究院保管的檔案不限於共黨時期情治單位的犯罪情事,亦包含納粹第三帝國與蘇聯情治單位的所有檔案。

2006年右翼政黨法律與正義黨(Prawo i Sprawiedliwość, PiS)與其他右翼政黨聯合執政之後,制定了2006年除垢法,試圖以此取代1997年除垢法。2006年除垢法將過去清查機制改由國家記憶研究院主導,以情治單位檔案的資料為基礎,核發個人證明。

2006年除垢法尚未生效,旋即在2007年初大幅修正。2007年修正案的清查機制回到過去提交聲請書的方式,人事清查範圍則擴大至中階公務員及私部門,諸如學術人員、國營企業員工、記者、律師、私立學校與媒體等皆涵蓋在內。

根據新法,先前繳交過聲請書的人必須重新提交,否則將會遭到解雇。修正案通過之後不久,波蘭憲法法院隨即在著名的K 2/07除垢法判決中,宣告2007年的除垢法修正案大部分條文違憲。

其中最重要的是,該判決替波蘭的除垢法範圍作出限制,憲法法院認為人事清查不應擴及私部門。法院同時強調,身為民主法治國家,波蘭必須使用民主國家價值可接受的法律手段,而民主價值並不接受以報復為目的制定的法律。欲揭露過去極權統治的面貌,不應成為破壞民主價值的正當理由,正當程序、受獨立審判、自我辯護等基本權,都應一體適用在共產時期侵害這些基本權的人身上。

國會於是重新修正除垢法,並於同年9月通過。在波蘭除垢法的發展過程裡,歷屆國會經過多年辯論,終能立法與修法建立起波蘭的人事清查制度,憲法法院則以民主法治為原則,替波蘭的轉型正義把關,形塑除垢法的內容。

陷入民主倒退危機

在除垢法之外,波蘭尚有其他轉型正義法案,例如民主化初期於1989年至1991年間立法特赦政治犯、宣告特定犯罪有罪判決無效與回復名譽等等,給予第二次世界大戰及波蘭共黨時期受害者平反的機會。

波蘭的轉型正義仍有許多未盡完善之處,舉例來說,波蘭國會在1990年代初期,曾試圖制定返還財產的相關法律,可惜至今未能成功。

由於缺乏返還財產等相關法律,許多財產在共產統治時期遭到國家沒收或徵收的人民,或是早年遭納粹沒收財產的猶太人以及戰爭時期被迫流亡海外的原所有權人很難主張自己的權利。以華沙為例,有些房屋出現原所有權人多年苦等返還財產法,「所有權狀買家」期待返還後大賺一筆,住戶則捍衛自己在房屋返還後以低廉租金居住的權利等複雜情形。(註3)
Magdalena Górczyńska, “The property restitution in Warsaw: renaissance or decline of pre-war buildings?”, Journal of Housing and the Built Environment, Vol. 31, Issue 2 (June 2016), pp. 367-386.

2015年底波蘭國會大選,法律與正義黨(PiS)在國會中取得過半席次,上台後推動許多有爭議的改革與修法行動(例如憲法法院法修法、媒體法改革、教育制度改革與反墮胎法等等),遭致民主倒退的批評,波蘭各地民眾已多次上街遊行抗議。

那些因為戰爭、侵略、獨裁與威權遺留下來的歷史難題尚未解決,捍衛民主自由的課題卻已經不容忽視地擺在波蘭人眼前;在過去一年裡,波蘭的民主制度面臨嚴峻挑戰,這樣的挑戰也成為波蘭人將來持續面對的重要課題。

波蘭轉型正義大事記

1948 波蘭統一工人黨執政開始,為服膺馬列主義之共產黨。

1976 自1970年代以來經濟不振的第一場罷工出現,遭共黨政府鎮壓。

1980 大罷工於格但斯克市列寧造船廠爆發,引發一連串的罷工潮。罷工成功後,華勒沙等人成立全國性工會「團結工聯」。

1981 共黨政府頒布戒嚴法,取締團結工聯的活動並逮捕支持者。

1983 戒嚴法解除,但共黨的社會控制持續緊縮。

1988 團結工聯再次發起一連串罷工,終於迫使共黨政府與其談判。

1989 政府代表與反對團體舉行圓桌會議,重要決議包括:舉行國會部分選舉。國會65%席次保留給統一工人黨,35%開放自由選舉,此部分幾乎全部由團結工聯囊括。此國會後被指稱為「契約國會」,象徵脫離共產黨領導。 國會後來修正《特赦法》特赦政治犯:特赦 1980到1989之間的政治犯;所有死刑犯均改為25年有期徒刑。

1990 華勒沙成為首位民選總統。 契約國會制定《國家安全部門法》,解散共黨政治警察單位並解雇相關人員;若無違法或侵害人權行為,仍給予復職機會。

1991 國會全面改選:未有政黨過半,協商結果為右翼政黨們組成執政聯盟。支持除垢法案與去共產化。 國會通過《撤銷判決法》,為共產時期政治受害者平反名譽:撤銷在1944與1954間爭取波蘭獨立而遭判刑的判決,包括著名的波茲南抗暴事件。

1992 國會決議要求內政部長提出曾與蘇聯情治單位合作之公務員名單,引起軒然大波,執政聯盟瓦解。憲法法院隨後宣布該國會決議違憲。

1993 國會大選,除垢法成為重大議題。大選結果由左翼政黨組成執政聯盟,該聯盟多來自過去執政的波蘭統一工人黨,因此除垢法草案未有太大進展。 與人事除垢的相關法案《國會政黨法》雖然通過,要求現任國會議員及候選人出具聲明說明過去與共黨的合作關係,但未設置說謊的懲罰機制。

1995 總理奧萊客西遭指控曾與蘇聯情治單合作,後下臺。

1997 《除垢法》終於在國會大選前通過,建立人事清查機制。該法旨在追求揭露歷史真相,不處罰行為本身,僅處罰說謊的聲明者。

1998 設置國家記憶研究院,保管共黨情治單位、納粹第三帝國與蘇聯情治單位的所有檔案,也規範了檔案的保存、公開與取得。

2006 右翼政黨們聯合執政,制定2006《除垢法》,將過去清查機制改由國家記憶研究院主導,以情治單位檔案的資料為本核發個人證明。

2007 2006《除垢法》版本尚未生效,旋大幅修正為2007《除垢法》。回到過去提交聲請書的方式,並擴大人事清查範圍。 憲法法院宣布 2007 《除垢法》大部分條文違憲,並替《除垢法》範圍做出限制,人事清查不可及於私部門。 國會重新修正《除垢法》,並於9月通過。

2015 國會大選,右翼法律與正義黨取得過半席次,推動有爭議的法案(如憲法法院法修正、媒體法改革、教育制度改革與反墮胎法),遭致民主倒退的批評。

用行動支持報導者

2020年,世界更加不安。當全球因為疫情而陷入閉鎖與恐慌之際,港版《國安法》讓香港淪為一國一制、菲律賓政府抓記者關電視台、白俄羅斯政府操縱媒體和大選、台灣更面臨中國因素的威脅與滲透⋯⋯。當民主自由遭遇重大挑戰,我們更需要不受任何力量左右的獨立媒體,全心全意深入報導真相、努力守望台灣。

5年前的9月1日,《報導者》成為台灣第一家由公益基金會成立的非營利媒體。我們期許自己扮演深度調查報導的火車頭,在讀者捐款支持下獨立自主,5年來穿越各項重要公共議題,獲得國內外諸多新聞獎項肯定,在各層面努力發揮影響力。然而,受到疫情嚴重衝擊,《報導者》的捐款也受到影響,我們需要更多的動能,才能持續在這條路上前進。

請在《報導者》5週年之際成為我們的贊助者,與我們一起前進,成為迎向下個5年的重要後盾。

本文依 CC 創用姓名標示-非商業性-禁止改作3.0台灣授權條款釋出