The Reporter LogoThe Reporter Logo
深度 × 開放 × 非營利
The Reporter LogoThe Reporter Logo
深度 × 開放 × 非營利
各國轉型正義經驗

脆弱的民主政體──匈牙利的轉型正義

2006年,匈牙利首都布達佩斯城市公園(Városliget)內的1956年革命紀念碑落成。半個世紀前的10月23日,要求政府進行改革的大學生,在這裡推倒了史達林雕像。

匈牙利的「十月革命」,最後因為蘇聯出兵鎮壓告終。除了與蘇軍戰鬥期間有將近3,000人死亡外,直至1963年大赦之前,有300多人因為十月革命遭處死刑,另有2萬2千人遭判刑入獄,1萬多人監禁於拘留營。那些走上布達佩斯街頭抗議的民眾,還有在全國各地自發性組成團體的學生、工人與異議人士,原本還因為50年代初期蘇聯推動去史達林化,而對共產主義抱有一絲期待,此時大多已經幻滅。

1989年和平的民主轉型

事後來看,匈牙利可說是以失敗的十月革命為代價,換得未來30年擁有較其他東歐共產國家自由且富裕的生活。1956年至1988年間,一直擔任匈牙利掌舵者的卡達爾.亞諾什(Kádár János,1912~1989),在十月革命期間(1956年10月25日)接下匈牙利勞動人民黨第一書記一職。他在10月底解散匈牙利勞動人民黨,成立匈牙利社會主義工人黨,以示與過去總書記拉科西(Rákosi Mátyás)蘇聯路線的切割。

1960年代初期,卡達爾政府對十月革命參與者的懲處告一段落,開始推動一連串的改革措施,這些措施並不打算緊抱著共產主義不放,而是混合了多種可能性(註一
匈牙利這種混搭的統治型態,又稱作「古拉什共產主義」(Gulyáskommunizmus)或卡達爾主義。「古拉什」(gulyás)是匈牙利名菜,將肉、蔬菜、馬鈴薯一起燉煮的肉湯。
)。 舉例來說,1968年匈牙利推行「新經濟機制」(New Economic Mechanism),以不危害共黨對於經濟政策的高度掌控為前提,引進自由市場經濟的元素,促進民間消費與國內經濟復甦(註二
東尼.賈德(Tony Judt),黃中憲譯,《戰後歐洲六十年》卷二(Postwar: A History of Europe since 1945)(新北市:左岸,二○一二),頁一三四至一五二、三三三至三三六。
)。

儘管匈牙利享有較寬鬆的經濟政策,例如某些商品價格可與全球市場同步,但也因此在1970至1980年代爆發石油危機時,受到嚴重影響。1980年代,匈牙利面臨嚴重的經濟危機,國內通貨膨脹,對外債台高築,經濟危機逐漸蔓延成匈牙利共黨的政治危機。

1987至1988年,匈牙利知識分子與異議人士紛紛組成政治團體,要求經濟與政治上的改革,卡達爾本人也在這場政治危機中被迫下台。然而,或許是因為人們對於失敗的1956年革命仍記憶猶新,加上過去幾十年還算成功的經濟改革,匈牙利並沒有出現民眾起義或革命,也看不到類似波蘭團結工聯的大型運動。

匈牙利在1989年發生的民主轉型,是在法律延續性(legal continuity)未中斷的情形下,十分和平地透過協商進行。1989年,受到波蘭圓桌會議的啟發,匈牙利在3月至10月間也舉行了自己的圓桌會議。圓桌會議的參與者主要分成兩方,一方是執政黨,另一方則是所有民主人士組成的反對派圓桌會議(簡稱為EKA)。圓桌會議內部對於制定一部新憲法尚有疑義,於是排除了制憲這個選擇,最後同意透過修憲確保民主轉型,使自由民主國家能夠運作,並且將1989年修憲內容視為臨時性的憲法。

圓桌會議協議與眾人議定的憲法內容在同年9月18日簽訂之後,匈牙利透過原本的國會以修憲程序(三分之二多數決),大幅修訂1949年的匈牙利人民共和國憲法。修正後的憲法內容中,於憲法第二條第一項明文規定,匈牙利共和國為獨立之民主法治國家。此外,除了更改國號,還包含了確立代議民主制度、議會制度、司法獨立、成立憲法法院進行違憲審查以及設置監察使捍衛人民的基本權利等等。1990年,匈牙利首次透過自由選舉選出國會,至今已歷經多次政黨輪替。

追訴時效爭議

民主轉型後,匈牙利透過立法,賠償因1956年革命被判有罪的民眾,或是在共產政權時期遭受經濟不正義的受害者(例如私人土地遭國家強制徵收)。此外,國會立法宣告共產政權期間特定犯罪的判決無效,並且設置轉型正義機構,例如1956年匈牙利革命歷史研究所。與此同時,要求追究鎮壓1956年革命責任的聲音也開始出現。然而,根據匈牙利刑法規定,殺人罪的追訴時效為20年,叛國罪為15年。匈牙利與1956年革命相關的重大人權侵害案件,多發生於1956年至1963年大赦之間。此時距離1956年早已過了30多年,若要透過司法追訴,將面臨追訴時效的難題。

因此,國會於1991年提出第2961號法案,試圖重新計算於共黨統治期間(即1944年~1990年),犯下謀殺、叛國、動用武力導致受害者死亡等犯罪行為的追訴時效,藉此突破溯及既往禁止原則。這個法案引起反對黨,例如匈牙利社會黨(Magyar Szocialista Párt,MSZP,即過去的匈牙利社會主義工人黨)對於潛在司法追訴的恐懼,批評新政府「獵巫」且破壞法安定性。也有反對者認為,起訴共黨官員等同於破壞1989年共黨與民主人士一起召開圓桌會議的成果。

Fill 1
民主政體、匈牙利、轉型正義、AFP PHOTO
1989年在布達佩斯舉行的共黨與民主人士圓桌會議。(攝影/AFP PHOTO/LAJOS SOOS)

法案雖在國會以懸殊比例通過,卻在1992年遭到憲法法院以不符法治原則為由,認定違憲。判決指出,這樣的立法將會形成追溯性立法(ex post facto)。再者,匈牙利政權的轉移是基於法律延續性(legal continuity),此種重新計算追訴時效的法案並不適宜。憲法法院對於法不溯及既往的立場十分明確,在這個判決之後,又有兩次涉及前共黨政權追訴時效的違憲審查案,最後均以違反法治原則而遭判決違憲。

匈牙利國會鍥而不捨地在1993年通過〈關於1956年革命犯特定之罪之司法程序〉,再次試圖透過立法,以司法審判過去的共黨違法人士。該法經總統聲請違憲審查是否符合匈牙利憲法,以及是否符合歐洲人權公約與公民權利和政治權利國際公約。 就是否符合憲法而言,憲法法院重申過去的立場,認為溯及既往改變刑事案件追訴時效為違憲。憲法法院指出,有兩個例外情形可以不受追訴時效限制,分別是犯罪行為時有效之匈牙利法律無時效規定,或是該犯罪行為違反人道罪或戰爭罪,而根據匈牙利簽署且批准的國際條約(例如1968年的紐約公約《戰爭罪及危害人類罪不適用法定時效公約》),匈牙利有義務不適用時效規定。

據此判斷標準,在這次的違憲審查案中,如果有爭議的法條僅涉及國內法規定的犯罪行為,則延長時效為違憲。如果法條涉及1949年《日內瓦公約》中定義的戰爭罪及違反人道罪,憲法法院則認為該法條有效。這是憲法法院首次認定這類法案合憲 ,然而,由於憲法法院將排除適用時效的案件,限縮在涉及國際法規定的戰爭罪與人道罪,匈牙利希望在國內推動的刑事正義並不成功。

違憲爭議下的淨化法案

刑事正義碰壁之後,匈牙利嘗試了另一種轉型正義途徑。1994年3月9日,國會通過《重要職位背景調查法》 ,這是匈牙利第一部人事淨化(Lustration)法案,受影響者約1萬至1萬2千人。該法並沒有向大眾全面開放過去的情治與人事檔案,而是設置3名法官組成的委員會,獨立且依法進行清查。委員會的法官由國會國安委員會提名,國會任命,經最高法院院長同意。委員會採閉門調查程序,不對外開放。調查程序中,法官得使用所有合法證據,採祕密投票多數決,對當事人作出決定時,法官有義務出具該決定的依據與基礎。

該法第二條羅列了許多職位人事,諸如國會議員、各部會首長,以及在公部門、司法體系、媒體界擔任高階官員或主管的人。擔任這些職位的人員,均應受清查是否有該法第一條之情形,例如曾於共黨政權時期任職、曾於1956~1957年武裝部隊服役或曾為納粹黨員等等。

關於1994年人事淨化法的人事清查範圍(who)與清查深度(what),憲法法院曾作出多份判決。第一份涉及該法的判決中 ,法院認為部分條文因應受清查或得豁免的範圍不一違憲;人民取得檔案受限,違反資訊權違憲。

1994年《重要職位背景調查法》制定後不久,匈牙利舉行國會大選,由匈牙利社會黨等左派政黨聯合執政。1996年,國會修改匈牙利人事淨化制度,限縮清查範圍,應受清查的職位因此降到500至1,000個之間。

1998年,反共的右派政黨「青年民主主義者聯盟—匈牙利公民聯盟」(Fidesz - Magyar Polgári Szövetség)與「匈牙利民主論壇」(Magyar Demokrata Fórum)及「獨立小農、農工與公民黨」(Független Kisgazda-, Földmunkás- és Polgári Párt)組成聯合政府,2000年政府再次調整並擴大人事清查範圍。 匈牙利的轉型正義嘗試,無論是刑事正義或人事淨化,經常成為敵對政黨選舉時互相攻訐的工具, 且時常受到執政政黨的政治傾向影響。

二十一世紀新憲法的反挫

匈牙利1989年和平的民主轉型,有值得讚揚之處,卻也留下許多問題,1989年憲法便是其一。從匈牙利透過立法推動轉型正義的過程中可以發現,匈牙利憲法法院扮演十分吃重的角色。原因在於,1990年代初期,由於整個國家對於憲政民主制度尚不熟悉,政治代理人普遍沒有足夠力量解決基本的憲法爭議(更遑論制憲),導致憲法法院經常必須視判決需要,詮釋憲法中基本權利的內容、界定行政機關的功能或是畫出國會制定法案的界線(例如追究共黨官員責任的法案)。

1994至1998年間,匈牙利曾有機會制憲,藉此改變1989年憲法的臨時性特徵,以及補足圓桌會議本身並沒有足夠民主正當性的缺陷,但最後卻因為敵對的政治環境與憲法概念分歧而失敗。

2010年保守右派政黨聯盟「青年民主主義者聯盟—匈牙利公民聯盟」在國會選舉中大獲全勝,新總理歐爾班.維克多(Orbán Viktor)表示,新政府執政後將力推制定新憲法。根據新政府的看法,匈牙利必須擁有一部新的憲法,結束後共產主義的轉型時期,真正告別共黨統治。新政府要求各政府機關張貼的國會宣言裡寫著,「在經歷了46年的占領(指自1944年遭納粹德國占領,德國戰敗後又成為蘇聯衛星國,受蘇聯支配)與20年茫然的轉型歲月之後,匈牙利重新獲得了自我決定的權利與權力。」他們認為,2010年的選舉結果,猶如新的社會契約誕生。

新憲法《基本法》在2011年通過,於2012年元旦生效,正式取代1949年憲法。這場制憲運動,在歐爾班等人眼中,是處理共產遺緒的最佳方式。然而,這部憲法因為制定過程不透明、缺乏與反對黨溝通、未給予專業人士及一般大眾參與辯論的機會,內容上又較過往限制人民的基本權利、弱化權力分立、危害法治與限縮憲法法院審查範圍等等,屢遭國內外批評。

1989年圓桌會議上,各方同意未來以法治原則與民主自由制度做為匈牙利憲法的核心價值,但是在《基本法》中遭到削弱,新的憲法成為鞏固右傾政權的利器。匈牙利的民主自由制度為什麼無法在民主化多年後變得更加穩固,與共黨統治、1989年和平轉型與轉型正義之間有何關聯,這些問題仍需進一步釐清。

可以確信的是,民主轉型國家必須面對過去的獨裁或威權政權種種違法與不正義的原因,在於預防政府未來的人權侵害,這同時也需要健全的民主制度做為基石。匈牙利是否真如歐爾班等人所想,已經可以揮別過去,往前進了呢?只怕在大多數人尚未察覺時,威權早已以另一種樣貌歸來了。

匈牙利轉型正義大事記

1949 匈牙利勞動人民黨掌握國會,制定憲法,後稱1949憲法。

1956 十月革命,學生帶頭要求政府改革,蘇聯出兵鎮壓。3,000人死亡,300多人遭處死,2萬多人入獄; 卡達爾擔任匈牙利勞動人民黨第一書記,自此為匈牙利主要政治領袖。

1963 卡達爾政府大赦,釋放大部分政治犯。

1968 卡達爾政府推行新經濟機制,引進自由市場經濟元素,促進消費與經濟復甦。

1987 經濟與政治改革呼聲四起,知識分子與異議人士紛紛組成政治團體。

1988 卡達爾因改革壓力下臺。

1989 執政黨與民主人士舉行圓桌會議,排除制定新憲法,決定以修憲進行民主轉型; 國會稍後依據圓桌會議決議修改1949憲法。本次修憲結果被稱為1989憲法。

1990 國會首次由自由選舉選出。

1991 國會提出2961號法案,試圖允許司法追訴共黨統治期間(1944-1990)之犯罪,因為許多犯罪的追訴時效已於70、80年代時消滅。

1992 上述法案被憲法法院宣告違憲。

1993 國會鍥而不捨地通過另一部法案《關於1956革命犯特定之罪之司法程序》,允許司法審判過去違法共黨; 總統認為此法案違憲,聲請憲法法院解釋,憲法法院宣告上述法案部分合憲,但法案改變刑事案件追訴時效這點仍然違憲。如果法案要追溯的犯罪是日內瓦公約中的戰爭與違反人道罪,則追溯時效的修法合憲。

1994 國會嘗試另一種途徑,通過人事淨化法案,名為《重要職位背景調查法》,憲法法院認為該法案部分違憲: 1. 應受清查或得豁免清查的範圍不一致,違憲; 2. 人民取得檔案受限,違憲。

1996 《重要職位背景調查法》修正,因左派政黨聯合執政,限縮清查範圍 。

2000 《重要職位背景調查法》再次修正,因右派政黨聯合執政,擴大清查範圍。

2010 保守右派政黨上台,力推新憲法,主張制定新憲法是處理共產遺緒的最佳方法。

2011 新憲法通過,名為《基本法》。制定過程遭受批評:制定過程不透明,缺乏與反對黨溝通、一般大眾未有機會參與辯論。

2012 新憲法《基本法》生效。遭批評為鞏固右傾政權的工具,爭議包括限制人民基本權利,弱化權力分立,限制司法角色等。與1989憲法相比,法治民主自由原則削弱。

用行動支持報導者

獨立的精神,是自由思想的條件。獨立的媒體,才能守護公共領域,讓自由的討論和真相浮現。

在艱困的媒體環境,《報導者》秉持深度、開放、非營利的精神,致力於公共領域的調查與深度報導。我們透過讀者的贊助支持來營運,不仰賴商業廣告置入,在獨立自主的前提下,穿梭在各項重要公共議題中。

您的支持將有助於《報導者》持續追蹤國內外新聞事件的真相,促進多元進步的社會對話。請與我們一起前進,共同推動這場媒體小革命。

本文依 CC 創用姓名標示-非商業性-禁止改作3.0台灣授權條款釋出