2016年，前科技部長徐爵民在立法院備詢時說，台灣每年技術貿易逆差新台幣1千5百億元中，「有一半以上都是來自微軟的授權」；同樣在2016年，全台灣公務體系至少花費13億元公帑採購微軟產品。公部門鉅額的採購費用，一方面顯示微軟在台商業策略的巨大成功，但另一方面，也暗示台灣政府在資訊軟體政策上全面失守、對微軟毫無抵禦能力。

把機關自辦與共同供應契約的採購金額加總起來，光是針對政府、教育機關與公營事業的內部使用，微軟公司及其經銷商在一年內就能做到政府13億的生意，其吸金能力可見一斑。

這十數億元標案的問題不只在總金額大，還在於有違反《政府採購法》不得綁標的疑慮。《政府採購法》第26條第3項規定：「招標文件不得要求或提及特定之商標或商名、專利、設計或型式、特定來源地、生產者或供應者。」然而，這些標案之所以能讓我們輕易查到，就是因為它們都在標案名稱中明確寫出了商標或商名。

我們詢問主管政府採購的公共工程委員會（簡稱工程會）這樣的情形有無違法？採購法規業務承辦人金伯謙回覆，指定商標商名若要構成違法，要通過3道關卡：首先，標案金額要達到公告金額（100萬元）以上；其次，標案性質不是屬於「專屬權利、獨家製造或供應，無其他合適之替代標的」而採取「限制性招標」的標案；最後，則是沒有在標案文件中加註「或同等品」。如果3個要件都符合，又指定了特定商標商名，就算是違反《政府採購法》26條。

事實上，早在2006年底審查預算時，立委李永萍、曹壽民、陳銀河、蔡其昌、杜文卿等人就曾做出希望避免綁標微軟產品的決議：「公共工程委員會應依據《政府採購法》規定與精神，要求中信局及相關採購機關，修正相關採購招標文件，從96年度起，不得在相關招標文件中指明要求『Windows XP』、『MS—Word』、『MS—Office』等商標及商品名稱。」

不過，11年之後，綁標的狀況依舊，這項要求看來是無疾而終了。我們詢問工程會，這項要求後續的執行情況如何？工程會在回函中只提到一項後續措施──「本會於（民國）95年11月15日以工程企字09500444650號函各機關」。看來，除了立法院決議做成7天後一紙蒼白的公文外，11年來工程會並未有太多作為。

去年承辦2筆有違法疑慮標案的台北市採購發包中心表示，由於機關之前都使用微軟，為了考慮使用上的相容性，自然必須繼續採購微軟產品。台北市採購發包中心主任吳健羣說，《政府採購法》第26條執行注意事項有提到「要以機關的需求為最優先的考量」，因此既然機關有其需求，即使公開招標仍無違法。而之所以沒有採取比較沒有違法疑慮的「限制性招標」，是因為微軟公司在國內外都有很多經銷商，但限制性招標會限制特定經銷商投標，「直接公開對於微軟其他在國外的這些廠商，它比較不會有疑慮。」

成大醫院採購組則解釋，微軟公司在台灣並不直接銷售產品，而有多家經銷商代為銷售，因此並沒有獨家供貨的問題、沒有違法。《報導者》記者在查證時也確實發現，成大醫院及司法院的標案中皆要求投標廠商應具備「微軟授權解決方案合作夥伴LSP（Licensing Solution Partner）資格」，而台灣符合此資格者就有精誠、宏碁、凌群、鼎盛、中華系統整合、台灣碩軟軟體、大同世界科技、緯謙科技等8家廠商。

然而，對於同一廠牌有多家供應商此一說法，工程會採購法業務承辦人金伯謙強調，有沒有違法「跟這個沒有關係」。他也重申，如果已在標案中指定特定商標商名，只要是採購金額在100萬以上、公開招標，卻沒有加註「或同等品」，就是違法，不能拿《政府採購法》第26條執行注意事項當擋箭牌。

這樣看來，成大醫院「並非獨家供貨」與台北市採購發包中心「避免經銷商異議」的說法並不能為違法疑慮解套，畢竟無論有幾家經銷商，最終的最大獲益者仍是微軟。況且，看似高度競爭的微軟經銷市場，其獲利其實高度集中在微軟認可的少數幾個「好朋友」。舉例來說，2016年購買微軟產品決標金額前10名的自辦標案中，宏碁集團與旗下子公司就拿下了其中7筆；也因為這樣，宏碁集團在這年拿到了超過6億元的標案，占全年標案總金額的59.43%，可說是微軟在台灣最堅實的夥伴。

從「政府電子採購網」歷年資料，我們也發現，從2000年到2017年3月，在所有決標金額達到1千萬元以上的微軟產品相關標案中，有64.69%的金額由宏碁集團（包含其過去的子公司「第三波資訊公司」）得標，總得標金額達到20億元。由於能取得「微軟授權解決方案合作夥伴」這類微軟認證資格的廠商數量有限，金額較大的微軟商品標案中，得標廠商呈現高度集中的趨勢。

藉由這樣的資料，我們不難勾勒出一幅大型政府機關常見的資訊採購圖像：政府先在招摽文件中要求廠商要具有微軟的合作夥伴認證，接著一、兩家符合資格的微軟標案常客上門投標，最後則多半由宏碁集團和精誠集團得標。

微軟公司與台灣經銷商在台灣攜手合作，共同營造出了公務體系以微軟產品為資訊運用核心的舒適圈。然而，在這個舒適圈裡，不但每年都得付出龐大的金錢代價，還使得政府主導開發的應用系統往往受限於微軟的軟體規格。

對於不是使用微軟Windows作業系統的人而言，5月報稅季總是充滿了無力感。由於報稅軟體主要是順應Windows作業系統開發，在行政院「提點子」平台「報稅軟體難用到爆炸」主題下，許多macOS與Linux的使用者都在底下留言抱怨報稅困難，甚至傳出財政部客服人員面對報稅失敗的蘋果電腦使用者，只能給出「跟朋友借電腦」的建議。

報稅軟體並不是台灣政府資訊系統開發的特例。電子化政府20年來，公務員來來去去，Windows卻始終占據政府幾乎所有桌面端作業系統，在習慣問題之外，有著更顯明的限制，讓人即使想要改變，也無能為力。這些限制就是公務員上班時常要使用的公文系統、人事系統等公務應用系統，它們往往有十數年歷史，由於政府往往將系統開發外包，而許多民間廠商當初開發時又理所當然把微軟的環境當成預設，代代相傳，導致一時半刻難以改變。

公文製作只是公文系統的其中一部分。電子公文製作完成後，與紙本公文一樣都需要「簽核」；而要確認是本人簽章，多數機關會使用自然人憑證。然而，由內政部主管的自然人憑證目前也不利非IE瀏覽器讀取。開放文化基金會董事長李柏鋒就說，「台灣公文系統綁在自然人憑證上綁很久，這是一個很大的問題。」

而在簽核之外，公務員還要透過另一套系統收發電子公文，而這套由國發會G2B2C中心維護的公文交換系統“e-client”也必須在Windows作業系統上才能使用。總結來說，電子公文製作綁在「筆硯」系統，簽核綁在自然人憑證，交換綁在e-client，每個環節都倚賴微軟的產品。軟體自由協會理事長翁佳驥近來積極推動跨平台、跨瀏覽器的公文系統，也認為這些問題「其實都不難解決，問題是廠商不想動，縣府也不敢動」。

人事系統則是另一個綁在微軟產品上的應用系統：它目前綁著微軟的Office，如果不用就不能順利產製報表。人事行政總處人事資訊處科長程元中表示，目前使用的「人力資源管理資訊系統（WebHR）」是2008年開發的，當時自由軟體還不普遍，因此先以最主流的微軟Office開發。他也說，人事行政總處目前已經在積極改善，但綁定微軟的問題仍得等到2018年底才可望全盤解決。

這樣的現象，反映的其實是台灣電子化政府過程中的一大弔詭：數位化得愈早、愈深，提供資訊服務層面愈廣，被特定廠商套牢的程度也愈深，因為在建置新系統的過程中，民間廠商往往根據微軟的作業系統開發。2006年，台北市政府花1億2千萬元買微軟大量授權，到了2016年，已經要花接近2億。台北市資訊局相關人員就說明，這是因為近年來數位化的需求愈來愈多、「智慧城市」的發展，為了要提供民眾更好的服務，不得不購買更多微軟的伺服器系統。

更可怕的是，公務體系以微軟為核心的資訊環境，還讓政府的資訊安全必須高度倚賴單獨一家商業公司。這也間接造成政府被微軟的商業策略牽著鼻子走。

今年5月對許多微軟作業系統使用者而言絕對是場災難：勒索軟體WannaCry侵襲台灣在內的150個國家，20萬台電腦受害，全部都集中在微軟Windows作業系統，較舊版本的Windows 7、Windows XP尤其損傷慘重。

其實WannaCry所利用的漏洞，微軟公司今年3月就已在系統更新時修補，但是如果你使用的是Windows XP這類被微軟停止支援的較舊系統，不但無法透過更新事先「防災」，事後微軟也沒有義務修補安全漏洞。此次災情慘重的英國國民保健署轄下醫院，便有大量比例仍在使用Windows XP，少了定期的安全更新，自然有更高的機會遭到駭客入侵。事實上，Windows XP至今仍是全球電腦作業系統使用率第3名、市佔率達7.04%，微軟果斷停止維護，多少是出自要用戶花錢更新的商業策略。

為了避免微軟不再支援的資安風險，政府機關時常得要編列預算升級微軟的作業系統。然而升級完作業系統還不夠，因為出於商業利益考量，微軟公司還會定期把舊的自家軟體從新的作業系統中「驅逐出境」。於是，時常升級完作業系統，也得重新開發應用系統；有時候只是想要升級文書軟體，卻連作業系統也得跟著升級。表面上台灣政府在這次事件中倖免於難，但在這背後，恐怕意味著台灣人民年復一年繳稅給微軟「花錢消災」。

有些有心走向資訊自主的單位，已經洞察了公務體系這種自願被微軟綁架的情形。

「作業系統上面綁著應用系統，格式又綁著Office，就這樣連帶去綁，就變成你永遠都離不開它（微軟），」宜蘭縣政府資訊管理科科長莊翔筑說，「改天作業系統要跟你收一次錢，應用系統又要跟你收一次新開發的錢，你的Office又要收一次錢，如果這個更新沒有更新的話，你另外那個就不能跟著更新，或者等到這個更新之後，舊的某一套Office就不能用。其實這非常不合理。」

另一方面，面對資安危機，除了等待微軟的救援，政府與民間都有許多傑出的資訊人才，難道他們不能直接修改軟體、解決安全漏洞？

答案是不行。

「商用軟體怎麼處理它的安全性漏洞，其實是一個黑箱，而且還要它佛心來著，願意去改。」軟體自由協會理事長翁佳驥說。微軟的Windows作業系統屬於「專有軟體」，程式碼沒有公開、全都掌握在微軟手上，如果擅自破解、修改，便是侵犯了微軟的智慧財產權。政府資訊能力再怎麼強，都將受限於專有軟體的商業邏輯。

那麽，如果不使用Windows、微軟Office這類「專有軟體」，公務體系還有任何堪用的資訊軟體可以選擇嗎？國際上推動「自由軟體」的經驗可供借鏡。

「自由軟體」有2個基本的特色：首先，任何人不用付軟體授權費就可以自由下載、使用；其次，它們開放原始碼，允許使用者自由地修改及複製、散布給別人。對於政府而言，這自然也意味著省下一大筆軟體授權費用的預算，以及根據自身需求設計、維護資訊環境的可能性。以相對於微軟Office的文書類自由軟體LibreOffice為例，任何人只要進入其官方網站就可直接下載。

英國政府採取了兩階段的過程向自由軟體邁進。首先，他們在2014年7月採納「ODF格式」作為政府文件的標準格式，為推動自由軟體奠下基礎。由於ODF格式是LibreOffice等自由軟體產出的預設檔案格式，推動這項政策後最直接的好處便是，當沒有在推動自由軟體的機關收到不是「.docx」、「.pptx」等微軟格式的檔案，不能直接要求使用自由軟體的機關改用微軟Office。

英國政府在正式宣布此一政策的新聞稿中就說，這項政策將可讓政府機關能選擇「最合適又最省錢的應用程式（the most suitable and cost effective applications）」，從而為全國節省12億英鎊（約新台幣616億元）的支出。

接著，在2015年10月，英國皇家商務署（Crown Commercial Service）與在地民間開源廠商Collabora達成協議，為公部門提供了基於LibreOffice、為政府量身打造的自由辦公軟體「GovOffice」，一方面可以藉此降低購買微軟Office的授權費用，另一方面也讓政府更能把公部門資訊環境的掌控權留在自己手上。

法國、德國則走得更遠，直接改造了政府單位使用軟體的環境。法國的跨部會自由軟體工作小組（MIMO），已在政府部門超過50萬台個人電腦上改裝LibreOffice，在中央17個部門當中，包含能源、國防、農業和教育等11個部門都已經完成改變。德國第3大城市慕尼黑政府則把觸角從文書軟體延伸到作業系統，在2013年，全機關接近1萬5千台電腦，都已改用自己開發的LiMux自由作業系統。

在台灣，國發會便是參考了「英國模式」的第一階段，正積極推動ODF格式成為國家文件交換的標準格式。國發會資管處科長楊耿瑜就表示，商業文書編輯軟體每3年更版一次，現在公務機關又面臨新一波軟體更換潮，如果沒有推動ODF，公務機關仍舊將優先考量使用商業文書編輯軟體。

但是，把「ODF檔案格式」設為標準格式，僅是減少推動自由軟體遇到的阻礙，並無法直接鼓勵政府改用自由軟體。對台北市政府等機關而言，因為微軟從Office 2007開始支援ODF（但轉存後部分功能會喪失），國發會這項新政策只是讓他們同樣用微軟Office，但存成另一種檔案格式。

宜蘭縣政府卻利用中央推動ODF的契機，開始更積極地擺脫微軟綁架。從2016年開始，他們就不再編列購買微軟Office預算、全面採用文書類自由軟體LibreOffice。至今，宜蘭已經省下至少5千萬，超過宜蘭縣政府一整年的資訊預算。（延伸閱讀：〈地方政府的反抗：宜蘭縣府3「戒」微軟Office〉）

省錢只是擺脫微軟綁架的其中的一項好處，宜蘭的經驗也讓更多人看到推動自由軟體，所代表的是台灣公務體系可以朝向更實惠、自由且自我掌控的資訊應用環境邁進。