自願被微軟綁架的台灣政府
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對許多台灣人來說,文書軟體就等於Word,簡報軟體就等於PowerPoint,幾乎沒有微軟產品以外的想像。但事實上,除了微軟的產品以外,我們還有LibreOffice、OpenOffice等辦公軟體的選擇,但為何不論是人民或是政府,都自願被微軟綁架?

2016年,前科技部長徐爵民在立法院備詢時說,台灣每年技術貿易逆差新台幣1千5百億元中,「有一半以上都是來自微軟的授權」;同樣在2016年,全台灣公務體系至少花費13億元公帑採購微軟產品。公部門鉅額的採購費用,一方面顯示微軟在台商業策略的巨大成功,但另一方面,也暗示台灣政府在資訊軟體政策上全面失守、對微軟毫無抵禦能力。

一年13億,台灣政府養活了微軟帝國

我們以「微軟」、「Windows」、「Microsoft」、「Office」等微軟商標或商品名作為關鍵字查詢「政府電子採購網」,發現在2016年各機關自行辦理招標的標案中(註1
政府採購依照採購單位分成「機關自辦」跟「共同供應契約」,前者就是各機關自己辦理採購,後者則是因為多個機關有共通需求,統一由一個單位負責採購。商用套裝軟體與雲端服務的共同供應契約,目前係由經濟部工業局軟體採購辦公室負責辦理。
​​另外,此處使用數據是扣除微軟相關教育訓練、買硬體設備但內含微軟商品、雲端平台委外維護(不是買產品)標案後的數值,但仍包含20筆、約3千萬元同時合買其他商品(如同時買Adobe產品或防毒軟體)的標案金額。
),有199筆有指定購買微軟產品情形,這些標案的總金額達10億1千餘萬元;此外,透過經濟部軟體採購辦公室共同採購的微軟產品,也達到3億2千餘萬元,數量高到採購時必須特別分出「微軟軟體(政府版)」、「微軟軟體(教育版)」2個組別。
把機關自辦與共同供應契約的採購金額加總起來,光是針對政府、教育機關與公營事業的內部使用,微軟公司及其經銷商在一年內就能做到政府13億的生意,其吸金能力可見一斑。
這十數億元標案的問題不只在總金額大,還在於有違反《政府採購法》不得綁標的疑慮。《政府採購法》第26條第3項規定:「招標文件不得要求或提及特定之商標或商名、專利、設計或型式、特定來源地、生產者或供應者。」然而,這些標案之所以能讓我們輕易查到,就是因為它們都在標案名稱中明確寫出了商標或商名。
我們詢問主管政府採購的公共工程委員會(簡稱工程會)這樣的情形有無違法?採購法規業務承辦人金伯謙回覆,指定商標商名若要構成違法,要通過3道關卡:首先,標案金額要達到公告金額(100萬元)以上;其次,標案性質不是屬於「專屬權利、獨家製造或供應,無其他合適之替代標的」而採取「限制性招標」的標案;最後,則是沒有在標案文件中加註「或同等品」。如果3個要件都符合,又指定了特定商標商名,就算是違反《政府採購法》26條。
根據上述工程會的認定標準,2016年至少有24筆、逾2億2千萬元的標案符合這3項要件(註2
​​由於「政府電子採購網」上只提供一年內的標案,且部分標案在上面找不到,最後我們共計成功下載了42筆公告金額以上、公開招標、指定微軟商名的標案文件,其中有18筆標案文件中有允許「或同等品」的情形,剩餘24筆則無。
),疑似違反《政府採購法》,其中台北市政府、成大醫院、司法院等機關赫赫在目。有些鉅額採購案則因為利用「限制性招標」,例如「台北市政府105-107美商微軟EA大量授權及MPSA採購案」(總價1億9千餘萬元)、「衛生福利部所屬醫院微軟產品授權使用聯合採購案」(總價1億7千餘萬元),躲過了違法的疑慮。
2016年花最多錢買微軟產品的十個機關。(資料來源/政府電子採購網,資料整理/陳廷彥、林冠廷,圖表設計/黃禹禛)
2016年花最多錢買微軟產品的十個機關。(資料來源/政府電子採購網,資料整理/陳廷彥、林冠廷,圖表設計/黃禹禛)
事實上,早在2006年底審查預算時,立委李永萍、曹壽民、陳銀河、蔡其昌、杜文卿等人就曾做出希望避免綁標微軟產品的決議:「公共工程委員會應依據《政府採購法》規定與精神,要求中信局及相關採購機關,修正相關採購招標文件,從96年度起,不得在相關招標文件中指明要求『Windows XP』、『MS—Word』、『MS—Office』等商標及商品名稱。」
不過,11年之後,綁標的狀況依舊,這項要求看來是無疾而終了。我們詢問工程會,這項要求後續的執行情況如何?工程會在回函中只提到一項後續措施——「本會於(民國)95年11月15日以工程企字09500444650號函各機關」。看來,除了立法院決議做成7天後一紙蒼白的公文外,11年來工程會並未有太多作為。

頻頻得標的微軟好朋友

去年承辦2筆有違法疑慮標案的台北市採購發包中心表示,由於機關之前都使用微軟,為了考慮使用上的相容性,自然必須繼續採購微軟產品。台北市採購發包中心主任吳健羣說,《政府採購法》第26條執行注意事項有提到「要以機關的需求為最優先的考量」,因此既然機關有其需求,即使公開招標仍無違法。而之所以沒有採取比較沒有違法疑慮的「限制性招標」,是因為微軟公司在國內外都有很多經銷商,但限制性招標會限制特定經銷商投標,「直接公開對於微軟其他在國外的這些廠商,它比較不會有疑慮。」
成大醫院採購組則解釋,微軟公司在台灣並不直接銷售產品,而有多家經銷商代為銷售,因此並沒有獨家供貨的問題、沒有違法。《報導者》記者在查證時也確實發現,成大醫院及司法院的標案中皆要求投標廠商應具備「微軟授權解決方案合作夥伴LSP(Licensing Solution Partner)資格」,而台灣符合此資格者就有精誠、宏碁、凌群、鼎盛、中華系統整合、台灣碩軟軟體、大同世界科技、緯謙科技等8家廠商。
然而,對於同一廠牌有多家供應商此一說法,工程會採購法業務承辦人金伯謙強調,有沒有違法「跟這個沒有關係」。他也重申,如果已在標案中指定特定商標商名,只要是採購金額在100萬以上、公開招標,卻沒有加註「或同等品」,就是違法,不能拿《政府採購法》第26條執行注意事項當擋箭牌。
這樣看來,成大醫院「並非獨家供貨」與台北市採購發包中心「避免經銷商異議」的說法並不能為違法疑慮解套,畢竟無論有幾家經銷商,最終的最大獲益者仍是微軟。況且,看似高度競爭的微軟經銷市場,其獲利其實高度集中在微軟認可的少數幾個「好朋友」。舉例來說,2016年購買微軟產品決標金額前10名的自辦標案中,宏碁集團與旗下子公司就拿下了其中7筆;也因為這樣,宏碁集團在這年拿到了超過6億元的標案,占全年標案總金額的59.43%,可說是微軟在台灣最堅實的夥伴。
(資料來源/政府電子採購網,資料整理/陳廷彥、林冠廷,圖表設計/黃禹禛)
(資料來源/政府電子採購網,資料整理/陳廷彥、林冠廷,圖表設計/黃禹禛)
從「政府電子採購網」歷年資料,我們也發現,從2000年到2017年3月,在所有決標金額達到1千萬元以上的微軟產品相關標案中,有64.69%的金額由宏碁集團(包含其過去的子公司「第三波資訊公司」)得標,總得標金額達到20億元。由於能取得「微軟授權解決方案合作夥伴」這類微軟認證資格的廠商數量有限,金額較大的微軟商品標案中,得標廠商呈現高度集中的趨勢。
千萬元以上的微軟標案得標廠商呈現高度集中的趨勢,逾6成由宏碁集團得標。(資料來源/政府電子採購網,資料整理/陳廷彥、林冠廷,圖表設計/黃禹禛)
千萬元以上的微軟標案得標廠商呈現高度集中的趨勢,逾6成由宏碁集團得標。(資料來源/政府電子採購網,資料整理/陳廷彥、林冠廷,圖表設計/黃禹禛)
藉由這樣的資料,我們不難勾勒出一幅大型政府機關常見的資訊採購圖像:政府先在招摽文件中要求廠商要具有微軟的合作夥伴認證,接著一、兩家符合資格的微軟標案常客上門投標,最後則多半由宏碁集團和精誠集團得標。

不用微軟,發不了公文

微軟公司與台灣經銷商在台灣攜手合作,共同營造出了公務體系以微軟產品為資訊運用核心的舒適圈。然而,在這個舒適圈裡,不但每年都得付出龐大的金錢代價,還使得政府主導開發的應用系統往往受限於微軟的軟體規格。
對於不是使用微軟Windows作業系統的人而言,5月報稅季總是充滿了無力感。由於報稅軟體主要是順應Windows作業系統開發,在行政院「提點子」平台「報稅軟體難用到爆炸」主題下,許多macOS與Linux的使用者都在底下留言抱怨報稅困難,甚至傳出財政部客服人員面對報稅失敗的蘋果電腦使用者,只能給出「跟朋友借電腦」的建議。
報稅軟體並不是台灣政府資訊系統開發的特例。電子化政府20年來,公務員來來去去,Windows卻始終占據政府幾乎所有桌面端作業系統,在習慣問題之外,有著更顯明的限制,讓人即使想要改變,也無能為力。這些限制就是公務員上班時常要使用的公文系統、人事系統等公務應用系統,它們往往有十數年歷史,由於政府往往將系統開發外包,而許多民間廠商當初開發時又理所當然把微軟的環境當成預設,代代相傳,導致一時半刻難以改變。
2003年,行政院研考會(現為國發會)委託民間公司開發全國統一使用的共通電子公文製作系統,然而這套一般稱為「筆硯」的系統綁定當時主流的微軟IE瀏覽器及Windows作業系統。儘管後來各大機關陸續建置了自己的公文製作系統,但多數機關仍繼續沿用「筆硯」系統(註3
​​開發「筆硯」系統的傑印公司在其官方網站的「公司簡介」指出:「本公司之公文製作系統約有6,000個使用機關,佔全國政府機關數的三分之二」。
),因此直至今日,許多機關仍然必須使用IE瀏覽器,才能使電子公文順利產出。
公文製作只是公文系統的其中一部分。電子公文製作完成後,與紙本公文一樣都需要「簽核」;而要確認是本人簽章,多數機關會使用自然人憑證。然而,由內政部主管的自然人憑證目前也不利非IE瀏覽器讀取。開放文化基金會董事長李柏鋒就說,「台灣公文系統綁在自然人憑證上綁很久,這是一個很大的問題。」
而在簽核之外,公務員還要透過另一套系統收發電子公文,而這套由國發會G2B2C中心維護的公文交換系統「e-client」也必須在Windows作業系統上才能使用。總結來說,電子公文製作綁在「筆硯」系統,簽核綁在自然人憑證,交換綁在e-client,每個環節都倚賴微軟的產品。軟體自由協會理事長翁佳驥近來積極推動跨平台、跨瀏覽器的公文系統,也認為這些問題「其實都不難解決,問題是廠商不想動,縣府也不敢動」。
人事系統則是另一個綁在微軟產品上的應用系統:它目前綁著微軟的Office,如果不用就不能順利產製報表。人事行政總處人事資訊處科長程元中表示,目前使用的「人力資源管理資訊系統(WebHR)」是2008年開發的,當時自由軟體還不普遍,因此先以最主流的微軟Office開發。他也說,人事行政總處目前已經在積極改善,但綁定微軟的問題仍得等到2018年底才可望全盤解決。
這樣的現象,反映的其實是台灣電子化政府過程中的一大弔詭:數位化得愈早、愈深,提供資訊服務層面愈廣,被特定廠商套牢的程度也愈深,因為在建置新系統的過程中,民間廠商往往根據微軟的作業系統開發。2006年,台北市政府花1億2千萬元買微軟大量授權,到了2016年,已經要花接近2億。台北市資訊局相關人員就說明,這是因為近年來數位化的需求愈來愈多、「智慧城市」的發展,為了要提供民眾更好的服務,不得不購買更多微軟的伺服器系統。

資安依賴微軟,全民花錢消災

更可怕的是,公務體系以微軟為核心的資訊環境,還讓政府的資訊安全必須高度倚賴單獨一家商業公司。這也間接造成政府被微軟的商業策略牽著鼻子走。
今年5月對許多微軟作業系統使用者而言絕對是場災難:勒索軟體WannaCry侵襲台灣在內的150個國家,20萬台電腦受害,全部都集中在微軟Windows作業系統,較舊版本的Windows 7、Windows XP尤其損傷慘重。
其實WannaCry所利用的漏洞,微軟公司今年3月就已在系統更新時修補,但是如果你使用的是Windows XP這類被微軟停止支援的較舊系統,不但無法透過更新事先「防災」,事後微軟也沒有義務修補安全漏洞。此次災情慘重的英國國民保健署轄下醫院,便有大量比例仍在使用Windows XP,少了定期的安全更新,自然有更高的機會遭到駭客入侵。事實上,Windows XP至今仍是全球電腦作業系統使用率第3名、市佔率達7.04%,微軟果斷停止維護,多少是出自要用戶花錢更新的商業策略。
為了避免微軟不再支援的資安風險,政府機關時常得要編列預算升級微軟的作業系統。然而升級完作業系統還不夠,因為出於商業利益考量,微軟公司還會定期把舊的自家軟體從新的作業系統中「驅逐出境」。於是,時常升級完作業系統,也得重新開發應用系統;有時候只是想要升級文書軟體,卻連作業系統也得跟著升級。表面上台灣政府在這次事件中倖免於難,但在這背後,恐怕意味著台灣人民年復一年繳稅給微軟「花錢消災」。
有些有心走向資訊自主的單位,已經洞察了公務體系這種自願被微軟綁架的情形。
「作業系統上面綁著應用系統,格式又綁著Office,就這樣連帶去綁,就變成你永遠都離不開它(微軟),」宜蘭縣政府資訊管理科科長莊翔筑說,「改天作業系統要跟你收一次錢,應用系統又要跟你收一次新開發的錢,你的Office又要收一次錢,如果這個更新沒有更新的話,你另外那個就不能跟著更新,或者等到這個更新之後,舊的某一套Office就不能用。其實這非常不合理。」
另一方面,面對資安危機,除了等待微軟的救援,政府與民間都有許多傑出的資訊人才,難道他們不能直接修改軟體、解決安全漏洞?
答案是不行。
「商用軟體怎麼處理它的安全性漏洞,其實是一個黑箱,而且還要它佛心來著,願意去改。」軟體自由協會理事長翁佳驥說。微軟的Windows作業系統屬於「專有軟體」,程式碼沒有公開、全都掌握在微軟手上,如果擅自破解、修改,便是侵犯了微軟的智慧財產權。政府資訊能力再怎麼強,都將受限於專有軟體的商業邏輯。

英、法、德推動自由軟體,台灣能否借鏡?

那麽,如果不使用Windows、微軟Office這類「專有軟體」,公務體系還有任何堪用的資訊軟體可以選擇嗎?國際上推動「自由軟體」的經驗可供借鏡。
「自由軟體」有2個基本的特色:首先,任何人不用付軟體授權費就可以自由下載、使用;其次,它們開放原始碼,允許使用者自由地修改及複製、散布給別人。對於政府而言,這自然也意味著省下一大筆軟體授權費用的預算,以及根據自身需求設計、維護資訊環境的可能性。以相對於微軟Office的文書類自由軟體LibreOffice為例,任何人只要進入其官方網站就可直接下載。
英國政府採取了兩階段的過程向自由軟體邁進。首先,他們在2014年7月採納「ODF格式」作為政府文件的標準格式,為推動自由軟體奠下基礎。由於ODF格式是LibreOffice等自由軟體產出的預設檔案格式,推動這項政策後最直接的好處便是,當沒有在推動自由軟體的機關收到不是「.docx」、「.pptx」等微軟格式的檔案,不能直接要求使用自由軟體的機關改用微軟Office。
英國政府在正式宣布此一政策的新聞稿中就說,這項政策將可讓政府機關能選擇「最合適又最省錢的應用程式(the most suitable and cost effective applications)」,從而為全國節省12億英鎊(約新台幣616億元)的支出。
接著,在2015年10月,英國皇家商務署(Crown Commercial Service)與在地民間開源廠商Collabora達成協議,為公部門提供了基於LibreOffice、為政府量身打造的自由辦公軟體「GovOffice」,一方面可以藉此降低購買微軟Office的授權費用,另一方面也讓政府更能把公部門資訊環境的掌控權留在自己手上。
法國、德國則走得更遠,直接改造了政府單位使用軟體的環境。法國的跨部會自由軟體工作小組(MIMO),已在政府部門超過50萬台個人電腦上改裝LibreOffice,在中央17個部門當中,包含能源、國防、農業和教育等11個部門都已經完成改變。德國第3大城市慕尼黑政府則把觸角從文書軟體延伸到作業系統,在2013年,全機關接近1萬5千台電腦,都已改用自己開發的LiMux自由作業系統。
在台灣,國發會便是參考了「英國模式」的第一階段,正積極推動ODF格式成為國家文件交換的標準格式。國發會資管處科長楊耿瑜就表示,商業文書編輯軟體每3年更版一次,現在公務機關又面臨新一波軟體更換潮,如果沒有推動ODF,公務機關仍舊將優先考量使用商業文書編輯軟體。
但是,把「ODF檔案格式」設為標準格式,僅是減少推動自由軟體遇到的阻礙,並無法直接鼓勵政府改用自由軟體。對台北市政府等機關而言,因為微軟從Office 2007開始支援ODF(但轉存後部分功能會喪失),國發會這項新政策只是讓他們同樣用微軟Office,但存成另一種檔案格式。
宜蘭縣政府卻利用中央推動ODF的契機,開始更積極地擺脫微軟綁架。從2016年開始,他們就不再編列購買微軟Office預算、全面採用文書類自由軟體LibreOffice。至今,宜蘭已經省下至少5千萬,超過宜蘭縣政府一整年的資訊預算。(延伸閱讀:〈地方政府的反抗:宜蘭縣府3「戒」微軟Office〉
省錢只是擺脫微軟綁架的其中的一項好處,宜蘭的經驗也讓更多人看到推動自由軟體,所代表的是台灣公務體系可以朝向更實惠、自由且自我掌控的資訊應用環境邁進。

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