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開放政府 唐鳳如何過公務員這一關? 

去年年底,PTT上一篇徵人文章引起了討論,不是因為職缺條件特別好或差,也不是因為文章內容有趣,是因為發文的對象,是行政院。今年 3 月 6 日,答案揭曉,行政院上網徵鄉民公務員,原來是為了政委唐鳳推出的新制而來:「開放政府聯絡人」,一套唐鳳口中除去台灣戒嚴遺毒、建立由下而上、讓公務員勇於求救、主動、橫向連結的新方法。

史上最年輕的政委唐鳳,走進公部門近半年,帶進一項項新的思維跟實驗,但當基層公務員點出業務超載的現況,實驗,是解方還是另一項負擔?究竟開放政府目前的進度為何?又遭遇怎麼樣的挑戰?

不論是公務員或是記者,與政務委員唐鳳對話,都是件新鮮事。
每次見面全公開,不管跟記者、官員、外賓,見面的內容以逐字稿或影像呈現,「他可能之前沒有來過(政委辦公室),然後就會突然發現有一台錄影機或者是錄音機放在那邊,」唐鳳笑說,她稱這是她示範作用的一環。每週兩天遠距工作不進辦公室,也讓她身邊的同僚開始習慣電子公文;下午 5 點就離開辦公室,是為了讓同仁不用加班。
她說這是身教,是她影響行政院內文化的方式,進而推動行政數位化、開放政府。
但如果沒機會到政委辦公室開會、也看不見這樣的示範,其他辦公室裡的公務員,該如何期待改變發生?「這我完全不知道。」唐鳳隨後補充,他們有準備教學性質的錄影及逐字稿。「可是如果他不是處在一個能夠建立這樣文化的地方,而且也沒有足夠工具的話,那我的建議是可以參加 gØv 黑客松,然後也要多認識別的公務員。」
「簡單來講:除了組織起來之外,(推動開放政府)難道有別的辦法嗎?」她問。 

推 PO 新制 唐鳳與公務員間的信任與鴻溝?

3 月 6 日,她口中讓公務員組織起來的方法,正式開始運作,稱為「開放政府聯絡人」(Participation Officer,以下簡稱 PO )。
如同她的示範作用, PO 制度的推行也是個全新的概念,在行政院內 32 個部會,各有 1 到 3 位 PO ,他們的第一步是跨部會協作、溝通,透過線上的聊天群組和週、月、季會,提出他們認為需要處理的議題,成為唐鳳向行政院長林全報告的內容。
「我的想法比較像是滴水穿石(指解決眼前問題),並不是要施力,(若是施力)除了讓大家過勞、爆肝壞掉之外,絕對不會有別的下場。『盡可能不要施力』,至少這是我自己的人生哲學,但是在這樣的前提下,並不表示不做事,而是盡可能讓更適合、更專業,或者是更有位階的人來做事,也就是去找到那樣的連結。」
各部會事務官、如今的 PO ,便是她口中的那群人,她想用 PO 制度,鼓勵由下而上的力量。「簡單來講,我的議程就是各位決定的,我也沒有別的決定我的議程的人,就是大家了。」在第一次的會議裡,唐鳳對著 32 個部會的 PO 說。
「(在第一次的正式會議中)我差不多也只強調了這一件事,」唐鳳告訴我們,玩真的,是她必須說服大家的第一件事。但從 PO 第一次的例會中,卻看到她與公務員之間,除了信任問題,還存在著一道鴻溝。
首先,他們不知道 PO 是什麼。一位 PO 說:「做 PO 已 2 個月了,我覺得多一項工作,目前還搞不清楚到底我們可以介入多少、可以得到多少的授權。」
其實,光是 PO 的選定,在某些部會一開始是找不到適合人選的,或是如國防部,選擇每個月換人當 PO,不像唐鳳規劃的那樣有個專責、專業的窗口。
PO 們也發現自己和既有的國發會公共政策網路參與平台,在業務上有許多重疊;組織文化上 PO 即將遇到的衝撞,則是另一道牆,有的希望行政院由上而下的給予指令,給他們正當性、權責,否則沒有政治空間。
一位 PO 說:「部裡面很多其他的單位對這一件事並不是很清楚,我接了 PO 之後,去找他們,他們會覺得多了一個人介入這一件事,也相對給他們壓力。」另一位 PO 也說,「就是由院的高層指示、要求,那我們就責無旁貸努力去做,但是如果是由我們自己講說要做,可能推不動。」但訪談中唐鳳卻一再表明,由上而下不是她的風格。
更直接的麻煩,是《中央政府機關總員額法》的限制下, PO 們業務量爆炸。
「目前提點子(公共政策網路參與平台的功能之一)讓同仁的業務『蓬勃發展』,現在再加上 PO ,之後可能還有一個『 Internal Join 』(編按:一討論中的新機制,目的是建立公務體系內部類似公共政策網路參與平台的由下往上提案機制),像部裡面並不是專責的 PO ,都是用兼辦的人力,⋯⋯ loading(業務)會加重。」
「我不知道未來這一些平台,以後我們的角色是什麼?如果我們要參與的角色,我很擔心是不是未來繼續被壓榨的角色?」其中一位 PO 問。

面對公務員疑問 唐鳳心中藍圖是什麼?

上任近半年,唐鳳吸引了國內外的注目, 一度讓各界期望滿滿,更讓基層公務人員好奇,所謂開放政府(透明、參與、課責、涵融,註:涵融是近來新增的概念,英文原文為 inclusion)該如何實踐。我們與「台灣公務力量革新聯盟」合作,以線上匿名共筆的方式,聽由地方區公所的基層公務員到中央部會的 PO,年資從 1 年到 10 年不等的公務員,在不同層級、城市中,看見的現況。我們發現:沒時間、怕觸法、上位政策不明、長官意志不定、缺乏數位人才等各種問題,讓開放政府變成基層公務員另一個需要應付的 KPI。
從基層公務員的疑問,到 PO 制度的實驗,從雲端走進政府已近半年,唐鳳心中的藍圖到底是什麼?以下是我們與唐鳳的專訪。(全文在此
gØv news(以下簡稱問):各部會挑出 PO 人選,為什麼會有部會找不到人選?該怎麼辦?
唐鳳(以下簡稱答):因為我們開出來的條件必須要懂這 3 件事(綜合規畫、新聞傳播、資訊),確實很困難,一下子就找到一個常任的文官,而且要求一個常任的文官一下子懂這 3 件事。(他們)基本上會來說有沒有我們推薦的人,所以 PTT 的鄉民公務員名單就會派上用場(在其任職部會找不到適當人選的情況下,私訊報名的公務員,成為 PO)。到最後都找到了。
問:那時決定去 PTT 找,內部的討論順利嗎?
答:基本上當然是滿順利的,因為大家對於開放政府這一件事,都相當同意。
這個就像萬年國會剛結束的時候,部會其實一下子不了解有國會聯絡人是非常重要的事,但是他們慢慢發現,如果沒有國會聯絡人的部會,會遭到在質詢上的困難。同樣的,當報禁解除的時候,各部會也不一定理解到有媒體聯絡人是非常重要的事情。
也許一開始叫「聯絡人」真的只是互相傳訊息而已,但是後來發現他們在重大政策制訂的時候,越早期讓他們知道越好,因為他們會知道媒體記者關心的角度,很可能比他們的次長還要知道。所以 PO 搭著這個上去,也許一開始的定位還不是非常清楚,但是總有一天會像前兩個聯絡人那麼重要的角色。
問:所以其實也很難一致地認定 PO 的工作內容,或是接下來要做的事情?
答:他們的工作內容,很明確是要認識其他部會的聯絡人。
我們當時對「聯絡」的概念裡面,最主要是橫向聯絡,⋯⋯在此之前,除非中央對這一件事特別重視,以至於成立什麼會報,不然其實沒有系統性的跨部會聯絡機制 。
問:為什麼會認定這個是明確而且感覺應該是要優先處理的事情?
答:如果公部門沒有這樣做的話,很常發生的事是:不但在資訊上會不對等,也會在決策的時候,彼此間互相掣肘,以至於從外面看起來什麼事都沒有做,但是事實上裡面正在推來推去。這個狀況是非常清楚的。
在有 PO 制度之前,通常發生的事情是會有一個協調會議,而這一個協調會議所有相關部會都會說很願意幫忙,但是不願意主責來回覆,通常都會由沒有出席、或者是出席層級最低的部會作為主責。
這個意思是,會由最不適合或者是最沒有授權回應的人來主責回應,這樣的情況會造成讓大家的情況很不滿意。
問: PO 制度如何解決這樣的問題?
答:在新的制度裡,我們就會邀請提案人、比較有空的連署人及 PO 們,對於自己感興趣的( Join 平台)提案來進行比較類似腦力激盪的東西,即每週的工作坊,在這樣的情況下,提案人跟連署人不只是單方面表達他們的訴求,等 60 天的回應,而是能夠變成解決問題過程的一部分。
問: PO 制度的未來,可以稍微描繪一下可能的藍圖嗎?
答:在短期基本上是 PO 們彼此熟悉,彼此至少會信任到發生事情的時候,不會互相推來推去的程度,其實這個就很重要了。
接下來中期的事,我覺得每一個 PO 要找到他自己,或者是他們自己在那一個部會裡面,應該如何繼續組織起來的定位。
但是這一個東西是我沒有辦法幫他們想的。這個有一點像我剛剛入閣的情況,也就是有充分授權,但是並沒有任何特定的工作描述,所以簡單來講,工作描述是要我自己寫。
當然 PO 們自己會橫向討論,而且他們是常任文官,比我多許多年的經驗,所以在這樣的情況下,我相信他們每一個都會長出自己不同的組織方法來。但是,因為每一個部會的文化完全不同,所以如果從上而下去要求他們,一定要符合某一些要求的話,這個是有害的。
問:所以第二階段是他們自己來寫工作內容?
答:在最後的階段於理想狀態下,當然是政府在決策時的本位主義因此而消失了,大家可以用跨部會為前提來作大部分的政策規畫。但是至於要如何做,以及多久才能做到這個程度,我一點概念也沒有。
問:這一些 PO ,可能定位是種子?你覺得未來他對那一個部會有什麼樣可能的影響?
答:這個你要問 PO ,問我沒有意義。因為 32 個部會,每一個影響一定都不一樣。
問:那時候沒有心裡面一些期待或什麼?
答:(搖頭)
問:剛剛你的形容是讓他們可以組織起來,意思是什麼?
答:好比有一些事需要討論的時候,或者是有一個東西,現在媒體跟國會議員還不知道會有很大的衝突,但是因為常任文官自己就是擬訂政策的人,自己知道未來會有很大衝突的時候,應該要勇於調度他們自己的綜規、資訊及新聞傳播的資源,以及民間外部資源,以及其他相關部會,不管是上游或者是下游,簡單講就是「勇於求救」的這一件事。
而勇於求救、得到回應,這就是組織工作。在這樣的情況下,希望可以起到不遜於國會聯絡人或新聞聯絡人的先期警報功能。
問:讓公務員懂得求救,這個意識的建立比較難,還是接下來求救真的可以得到回應比較難?
答:求救出去得到回應並不困難,因為我們建立的制度就是在做這一件事。
但是好比說,大家為什麼相信唐鳳是真的要來幫助大家,而不是在蒐集資料、準備秋後算帳?又好比說,開放協作真的是為了大家編輯完之後要對外公開,而不是懷疑我要把情報賣給 CIA?
也就是說:他們有什麼原因要相信我?
問:大家會覺得「開放政府」,在政府的推行有可能停下來嗎?
答:當你看全世界趨勢的時候,而且這些還是把開放政府掛在嘴上的國家——已經排除掉其他(從未提過開放政府的)國家了,你會發現在 3 年計畫、5 年計畫能夠達到與民協作那個層級的國家居於少數。而且如果你很細再檢視的話,會發現國家越小越容易。
所以,在這個情況下,台灣為什麼能夠做得比其他跟台灣大小類似的國家好?我當然可以提出很多理由,可是這些理由也不能把(開放政府完全實踐的)可能性變成超過一半。所以有這個擔心是合理的,事實上不這樣擔心才是不合理。
問:所以第一階段要建立信任,除了你上任前兩年與公部門累積的彼此認識之外,公務部門心裡對「會不會換老師、換政府之後開放政府就不見」的疑慮,這是他們在體系裡面要跨過的門檻。
答:這個對任何人都是這樣,事實上對民間社會更是這樣。
在威權獨裁體制底下,戒嚴時間世界最長時間的政體,解嚴 30 年以來的這一代時間裡面,大部分也還是用一種「雖然我不是獨裁者,但還是家戶長」的態度在規畫,由上而下來規畫政策。
所以,真正所謂要由下而上的方式規畫政策,這是 2014 年才開始的事情,從中央政府的角度來看。地方政府比較早。中央才 3 年而已,所以為什麼民間要相信?民間沒有理由相信。
我覺得「沒有理由相信」是一件好事,因為不會給人錯誤的期待。
問: 不管 PO 制度或開放政府的推動,你怎麼說服已經工作超載、害怕人去事息的公務員改變?
答:簡單講,所有我們在練習的這些工具,即使開放政府政策消失了,都能夠讓他早一點下班。
問:早一點下班?
唐鳳:對。也就是我們把行政數位化跟開放政府綁在一起。
這兩個原本不需要綁在一起的,但是行政數位化確實可以節省工作量。
問:目前他們已經有感受到了嗎?
答: 至少本來浪費在「互相推誰才是主管部會」的這個很花力氣的行為是消失了(笑),這件事本身就會讓人加班。
問:但是跨入數位工具的門檻,對一般人來說,是不是要多付出一些時間跟心力來處理?
答:你學 Google 試算表或 Google Docs 的時候,真的有花額外的時間嗎?
問:我比較想理解的是,從你的角度看轉換的成本有多高?
答:我們只介紹我們相信轉換成本低的工具,但是至於這些具體的工具是不是還有一些別人不會用,是有可能的。
所以這個是為什麼我們有 8 個人比較屬於技術的小組,在行政院的 3 樓, PO 們設定上碰到任何問題,隨時都可以打專線電話,這個也是勇於求救的一部分。
問:所以 PO 其實對於組織文化這一件事意義,其實看起來是比較大的。
答:它就是文化。簡單來講就是一個協作的文化。
也就是說:我不需要完全相信你,我們不需要是一起長大的好朋友,但只要我們各自在有效的場域把我們目前想到什麼、已經做到哪裡及需要幫什麼忙都很誠實地說出來,我們就可以幫彼此能夠幫的部分,而且不會覺得沒有幫到我們不能幫的部分有什麼遺憾。這個就是協作的意思。基本上就是把協作文化,試著讓公部門用最小的阻力來開始形成。
問:但文化的培養是非常無形,而且可能需要滿長時間的。
答:通常需要一代的人。至於算長或者是短我不知道,也許要 20 年左右。
問:公務員反應,他們已經 overloading(業務過重), 不管是新文化的建立,做開放資料,在這種已經 overloading 現況之下,你要讓他們試新的東西,要如何做?
答:引進自動化工具,沒有別的辦法。
把本來是人做,但是他做的時候,其實是很重複性,並不需要進行價值判斷的部分,全部都自動化。然後把空的時間讓他做價值判斷。
問:如果,其他公務員很羨慕你們的辦公室環境,可是他們也期待自己辦公室發生,那他們該怎麼辦?
答:我們比較教學性質的東西都有錄影課程,所有開會的過程也都有逐字稿。
可是如果他不是處在一個能夠建立這樣文化的地方,而且也沒有足夠工具的話,那我的建議是可以參加 gØv 黑客松,然後也要多認識別的公務員。
簡單來講:除了組織起來之外,難道有別的辦法嗎?
問:你不會用政策、工具來幫助他們?
答:可是,我不知道他們正在碰到什麼問題。由上而下的問題是,頻寬是有限的。如果傳遞到好比像 60 萬個公務員,但他們實際需要的工具可能有 6 萬種。我怎麼可能量身打造 6 萬種工具給他?
我們的量能不可能幫 60 萬個公務員,所以這必定是需要時間,而且需要組織。
※本文為 g0v.news 《黑客公務員》網路專題文章之一。g0v.news 為開放文化基金會專案之一。

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