vTaiwan的創新與困難
開放政府,玩真的嗎?

唐鳳將於10月1日擔任行政院政務委員,並持續運作前政委蔡玉玲所發起的vTaiwan平台。但這個標榜開放政府、公開資訊,鼓勵民眾參與政策制定的平台,會是民主的解方嗎?它所遇到的問題又是什麼呢?

從事計程車行業 38 年的王明雄,坐在偌大的會議室裡,不斷翻閱著手中的資料,顯得有點焦慮。身為台北市計程車客運商業同業公會的理事長,為了向大眾解釋運輸共享經濟「Uber」的違法事例,他已經上遍各大政論、電台節目,對議題並不陌生。
因此當交通部邀請他參加一場由蔡玉玲政委發起的「v 什麼」會議,雖然不清楚會議詳細流程,他還是欣然答應了。但老實說,王明雄對官辦會議的印象不是很好,之前受邀參與立委辦公室所舉辦的公聽會,因受託團體的遊說,讓整場公聽會有很濃的政治意味。主持人先入為主引導討論,現場也淪為各說各話。
但這場「v 什麼」會議顯得很不同。組成的人來自各方利害關係人,除了各部會官員、計程車業者、學者,連平日在網路上隔空交火的 Uber 代表與反對 Uber 合法的網路大神翟本喬都在。而在他看不到的網路聊天室,還有兩百多位網友線上觀看會議進行,不時提出問題。如此大的陣仗讓他不禁「心驚膽顫」,盤算該從什麼角度講述自己的想法。
此時,一位中性打扮的年輕人走到會議桌中央,宣布會議開始。「大家好,我是今天的主持人唐鳳。」這場會議的主持人,是後來將擔任行政院最年輕政委的唐鳳。她面對看似平靜卻又暗潮洶湧的場面,顯得很輕鬆,一一請與會來賓輪流發言,並適時以幽默的玩笑緩解氣氛。在場與會者所有發言,都被速錄師一字不漏地打在網路文件上。
兩小時的會議沒有謾罵,大多時刻是就事論事的溝通。過程中王明雄不再焦慮,他有足夠的時間,將自己的經驗分享給與會者。
王明雄事後回想,他對這個會議的進行模式印象非常深刻。他認為,這種公開、透明的會議模式,正好可以讓社會大眾檢視正反雙方的說詞,再自己決定自己的立場。
但王明雄至今仍不知道,這個會議背後的平台是什麼,直到《報導者》記者採訪時,他才知道,原來這個「v 什麼」會議,正確名稱是「vTaiwan」。

讓民間的高手說話

vTaiwan 是 2014 年 12 月由前政委蔡玉玲與公民黑客社群零時政府(g0v)所合作創立,蔡玉玲擔任 25 年商業律師期間,長期接觸科技領域的客戶,深覺世界變化太快,台灣科技、網路相關政策卻進行得非常緩慢。
「現在社會不同意見太多了,發聲管道非常多。現在遇到一個問題,推動政策時,有不同意見就停住。」她在受訪時多次強調:「政策推得太慢,再對的事情,拖個 5 年都不對了。」
除了群眾意見難以收攏外,政府也面臨了傳統法規制定流程,跟不上虛擬世界需求的問題。例如當時勞動部在討論「電傳勞動」的法規制定時,就面臨找不到資方與勞方代表的困境。
所謂「電傳勞動」指的是越來越多網路工作者,並不會有實體工作場合,政府很難制定這些工作者的工作時數、職災保障、請假制度等法規。但這些電傳工作者並沒有工會代表,是一群很模糊的人,政府根本不知道從何討論、找誰討論。
其實不止這個議題,諸如「群眾募資」、「網路個資」、「共享經濟」等議題,利益關係人眾多,蔡玉玲認為「高手在民間」,政府已經不可能閉門造車自定法案,必須廣納群眾意見,才可能制定符合實際需求的法條。
vTaiwan 的設計初衷其實就是要「凝聚共識」。打開 vTaiwan.tw 網站,可以看到左方明白列出目前正在不同階段討論的議題。vTaiwan 平台上的提案流程大致分為「意見徵集」、「準備」、「討論」、「草案」、「定案」五個階段,從意見收攏到討論具體草案,不同階段的 vTaiwan 任務性不同。除了線上討論外,不同議題也會定期召開實體會議。所有流程的討論、官方文件、會議都是公開透明,人民與政府官員同享一樣水平的資訊。

vTaiwan 的提案流程

vTaiwan 平台上的提案流程大致分為「意見徵集」、「準備」、「討論」、「草案」、「定案」五個階段。

「意見徵集」階段,是針對尚未有具體政策,或權責上不明確的議題,先徵詢民間意見。

「準備」、「討論」兩階段主要為了收攏群眾的意見,首先提案部會和編輯群會將議題整理成不同子題,放上討論區供網友表達看法。而且各部會必須針對網友提問在 7 天內回答。

進入「討論」階段後,板主會邀集積極發言的網友組成團隊,將大家的意見彙整給部會,部會會轉譯為法條再次放到平台上來回討論,直到草案完整。期間,各部會會持續回答網友提問,並回報草案進度。

最後兩個階段,提案方可以決定是否繼續提出多次修正版草案,或回應之前收到的具體建議事項,就此定案。如不須立法院修法,則由主管機關逕行推動政策;如須修法,則以行政院版向立法院提案。

vTaiwan 系統由「提案方」(各法案的專責機構)、「編輯群」(資策會科技法律研究所)、「板主群」(vTaiwan.tw 專案社群貢獻者)共同維護。但零時政府社群擁有平台管理權,這種機制也可以防止資訊被政府「河蟹」(藏匿)起來。

一切都很美好 但真有那麼完美嗎?

一切看似很完美,但 vTaiwan 的網路參與模式,仍會碰到使用者「資訊落差」的問題。
vTaiwan 目前只針對「網路虛擬法規」,以利益關係人主要是「網路族群」較多的議題著手。儘管如此,虛擬的政策仍是要服務實體的人們,並不是每個利益關係人都會使用網路平台。
在 Uber 議題上,受影響最大的計程車司機就可能因為資訊障礙,導致無法參與討論。
代表公會參與 vTaiwan 討論的計程車司機王明雄說,其實大多數的司機只會聽電台、看政論節目,真的很少人會上網討論。連參加過會議的自己,事前事後都沒有上過 vTaiwan 的網站,更何況是線上討論。
假設王明雄或其他計程車司機真的點進網站,也很難保證他可以在介面有如迷宮般的 vTaiwan 網站確實表達意見。進到網站,他必須先點進右欄「Uber X 自用車載客」的選項,頁面上方會顯示簡報分享網站「Slide Share」的議題簡報,往下滑會出現用來凝聚共識的視覺化介面「pol.is」,他要先登入社群帳號,才能看到社群上朋友的立場。對Uber的意見。如果想看會議紀錄,他必須操作記錄平台「Hackpad」、「Sayit」或影音平台「YouTube」。

什麼是pol.is ?

一種新的凝聚共識工具,以視覺化的方式呈現各方立場,並用演算法計算使用者與其他人的立場距離。一旦用社群帳號登入後,就可以看到朋友與追蹤者的立場。看到周邊親近的人的立場後,期望使用者重新思考自己的立場,讓彼此的立場靠攏,獲得共識。(資料來源:g0v參與者楊孝先口述)

除了高科技門檻,一般民眾是否可以消化專業議題也是個問題。繁雜的公文術語和動輒上萬字的會議紀錄,如果沒有一個好的中介者(小編)居中轉譯,一般人可能很難有耐心參與整個討論。

Join 讓民眾直接線上提案

vTaiwan 的機制固然創造一種新的政策討論模式,但依舊只能「由上而下」,只有當部會願意釋出議題討論時,民眾才能接續討論。
「vTaiwan 較被動參與,主管機關要願意把草案放上去,民眾在後續階段才能發聲。」g0v 參與者、同時也是跨領域網路工作者的楊孝先說。
他以國發會另外一個型態類似 vTaiwan 的「公共政策網路參與平台」(Join)為例,指出平台中「提點子」的這個項目,具有人民主動提議的功能,門檻很低,只要議題獲得 5,000 位民眾附議,該議題的主責機關就必須回應該提案人的提問。

Join 平台能幹嘛?

Join 平台上主要有四種功能,「提點子」、「眾開講」、「來監督」、「找首長」。

前兩項為較創新的政策溝通功能,「提點子」主要是讓民眾可以針對具公共性的議題,提出政策提議,當提案超過 5,000 人附議,國發會會聯繫主責部會,要求兩個月內回覆提案人。

目前已經成功媒合 8 組提案,最成功的案例為衛福部的《癌症細胞免疫療法》修法草案,共有 5,548 位民眾附議,希望引進免疫細胞療法。溝通後,衛福部決議放寬嚴重疾病患者接受治療方案,並建立諮詢會。

「眾開講」則是讓機關可以放上近期欲推動法案,詢問民眾建議。目前參與的中央機關有行政院、地方機關為台北市。未來可能新增立法院、南投、雲林等縣市。

「但老實說,案子程序進行中, vTaiwan 平台的民眾才算是真正參與到政策制定過程,不管是網路或實體,你都可以去參與。但是在 Join 上提案,你只能被動等待主責機關回應。」楊孝先道出自己在 Join 上提案的經驗,今年 6 月他以「以開放透明、公共參與的方式解決網路叫車平台爭議」為題提案,獲得 5,419 位網友支持,但至今距離政府在兩個月必須回覆的時間,只剩短短一個禮拜多,但交通部依然未聯繫他。
楊孝先認為,Join 其實可以參酌 vTaiwan 的制度,將部會決策過程公開放到網路上,並與民眾階段性對話。未來 vTaiwan 則可以參考 Join 的附議機制,讓提案方不止有政府,人民也可以有條件式的參與提案。

一個公務員的觀察與擔憂

建構開放的數位空間,vTaiwan 和 Join 似乎肩負重擔,但台灣有 34 萬公務大軍,究竟有多少公務員熟悉這些數位平台,他們又怎麼看?
擔任公務員已 6 年、剛出版《公門菜鳥飛:一個年輕公務員的革新理想》一書的魚凱,他從一個菜鳥公務員的角度,道出了許多公務機關的問題,例如各部會跨領域溝通的困難、政府為了防弊卻變成防創新的採購制度等。
「這個制度,讓壞人不能做壞事,好人也不能做好事。」他在書中針對「公民參與」議題的描述:
過去政府的說明會,常常是徒具形式,事前沒有提供充分資訊給民眾,也沒做好利益衝突團體之間的協調,等到上了會場,只能各說各話,變成感性的抒發大會或是更刺激的擂台PK賽。
因此 vTaiwan 和 Join 兩個平台的出現,讓魚凱覺得「是一個機會啊!」公民可以更成熟地參與公共政策的制定,年輕公務員也可以第一線接觸先端的技術族群,討論怎麼將實體的公務服務虛擬化。
「但問題是,」他話鋒一轉,「現在各部會,有沒有辦法找到有彈性的人擔任民間與政府間的窗口。」如果沒有一個善於網路溝通,同時又了解公部門運作規則的中間窗口,最後很容易淪為單向溝通的模式,像首長信箱一樣。
魚凱觀察,其實公部門能做跨領域整合的人才很少,如果不從外部延攬人才,一般公務員要走到這個位置其實很難。「你有專業,不見得具備網路溝通能力。」他認為,如果這個窗口不要用職等限制,讓有興趣、具有資訊處理能力的人擔任,會比較適才適用。「否則等到這些年輕人有權力,他們也不見得會操作這些工具了。」
此外,他不諱言 vTaiwan 和 Join 的知名度目前還很低,「在寫書之前,我也不知道有這兩個平台存在。」魚凱說,就連公部門應該也很少人知道 vTaiwan 和 Join,何況是一般人。
平台後續要如何「降低操作門檻」,並「增加平台知名度」,仍然是未來必須面對的問題。

凝聚共識的過程 但不是民主的解方

而即將擔任政委的唐鳳,在未上任前,就在社群開的Hackpad 上開了一個名為「數位政委-g0v x gov 的新挑戰」共筆平台,回答來自 g0v 等積極的公民黑客的各種提問,她在其中明確指出將持續運作vTaiwan。
儘管身為 vTaiwan 的重要貢獻者,但它在唐鳳心中並不是一個民主的解方,而是一個凝聚共識的過程、一種聆聽民意的形式。她表示,vTaiwan 上的粗略共識只能當做制定政策的參考,要造成改變,還是要靠公民參與的力量。
「真正關心議題的,總是只有一小群人,」楊孝先在談到 vTaiwan 議題擴散度的問題,直接了當指出,「這不是只有 vTaiwan 的問題,而是所有政策參與平台都會遇到的問題。」
楊孝先以零時政府內部,用來檢測議題參與程度的「Blupa」量表為例,指出每個議題都會有不同參與程度的參與者,就像是一圈一圈的圓,並不能要求每個人都是核心圓圈的那群人。
「Bluepa」量表由零時政府社群參與者ETblue和Ipa所製作,是一套思考開放社群跨界合作的方法。(資料來源:Blupa Metrics 開放跨界量表
「雖然有些人沒有足夠的能力和論述可以參與,但他們可以轉化核心參與者所產出的內容,將它傳出去給邊緣的人們。」楊孝先說,像是製作懶人包、媒體報導都是議題傳散度的方式,不可能將改革希望全部寄託在科技工具和核心參與者。
「有些政策真的很深,叫我表達意見我也不知道表達什麼。」國發會資管處副處長莊明芬笑說,自己身為副處長,每天都會上去關注 Join 平台的提案,也會遇到完全不懂議題狀況的時候。「像是月亮杯,我根本不知道那是什麼,我查了才知道有這東西。」

月亮杯是什麼?

月經量杯(menstrual cup)俗稱「月亮杯」,是用醫療級矽膠材質製作的軟杯,可捲起推入陰道,用以盛接經血的女性生理用品。Join 平台上,網友曾以「月亮杯比照衛生棉條合法網購」一案,將月亮杯由醫療器材分類列為開放網購的品項。(資料來源:Join 平台)

她笑說,有些民眾雖然沒有表達意見,「但路過看看也不錯啊」,因為這過程就是一次教育。現階段就是秉持政策公開透明的原則,慢慢建立討論風氣。「畢竟,不可能奢求一棵樹一下子就變森林。」

當公民審議遇上傳統政府考量

不論是 vTaiwan 或 Join,網路參與模式最需要面對的大魔王,其實還是政府自己。
今年 3 月,vTaiwan 就開始針對「網路賣酒配套措施」議題徵詢各界想法,當時召集官員、學者、兒少團體及消費者團體,開會擬定嚴格配套措施。最終行政院修正《菸酒管理法》部分條文,並送立院審議。
但今年新政府上任便以「爭議過大」撤回此案,儼然是打了 vTaiwan 一巴掌。引起社群一陣譁然,當時會議的參與者王景弘(TonyQ)也撰文表示,在具有完善討論、嚴格配套的狀況下,政府應該向大眾說明撤回爭議緣由。
vTaiwan 參與者,司改會執行秘書林雨蒼則在臉書表示:
「當時vTaiwan 上的討論已處理了各界的意見,也得出一個各方都認為可以處理的解法,最後卻一句『有爭議』而退回;要不就是做出決議的人根本沒參考過 vTaiwan 上面的討論,或是私下遊說的管道依然比公開透明的討論還要有用。無論是哪一種,都不是好事。」
當公民審議結果遇上政府逆創新的慣性,審議共識是否真的能被政府接受?而如何在公務體系埋下更多對話的種子,嘗試虛實整合,擴大參與民眾的數量與質量?
種種問題,正等著唐鳳這位期許自己成為「對話通道」的數位政委回答。

用行動支持報導者

優質深度報導必須投入優秀記者、足夠時間與大量資源⋯⋯我們需要細水長流的小額贊助,才能走更長遠的路。 竭誠歡迎認同《報導者》理念的朋友贊助支持我們!

本文依 CC 創用姓名標示-非商業性-禁止改作3.0台灣授權條款釋出