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唐鳳/2016 網路社運者的挑戰

2016 對網路社運者是大挑戰。雖然 g0v 等開放網路社群三年來,創造了不少網路民主案例。但這是一條很長的道路。這中間我們學習了什麼、認清什麼,又預見什麼新的挑戰?

3 年前,行政院〈經濟動能推升方案〉廣告引爆鄉民怒火,激發一群黑客(hacker)組成 g0v 零時政府,從預算視覺化互動網站開始,打造開放資料、公民協作的資訊系統。如今不僅各部會、各縣市紛紛加入平台,更要在這個基礎上,邀請市民來決定預算、甚至創制國家政策。 
20 世紀裡,臺灣的政府機關(公部門)歷經兩次威權政權,造就由上而下的科層文化。在資源有限的環境下,企業組織(私部門)反覆強調刻苦耐勞、逆境求生的拚鬥能力。「服從為負責之本」、「不要輸在起跑點上」⋯⋯,這些影響好幾代人的想法,都是上個世紀的產物。 
〈經濟動能推升方案〉廣告裡:「短短幾句話,無法說明這麼多的政策。說破嘴不如跑斷腿,拚經濟,做就對了!」正是結合了威權和拚鬥心態的寫照。但 2012 年 YouTube 上看廣告的人,早已生活在以快速互信(swift trust)、平等分享為基礎的網路社會裡。 
「政府不是全民的嗎?」當時參加雅虎黑客松的黑客高嘉良、吳泰輝、陳學毅、郭嘉渝,因此寫出了中央預算的全民稽核系統。他們將主計處的資料透過視覺化互動,讓民眾對每項預算評分、留言。視覺化背後的技術,則是由76國開放資料社群共同維護的 OpenSpending 模型提供。
他們隨即以「拆政府原地重建」為號召,發起 g0v 零時政府社群,為公民社會(第三部門)打造網路工具,迄今已有近 10 萬人參與貢獻。與此同時,方興未艾的阿拉伯之春、占領運動,更積極結合各地的公民黑客社群,形成新型態的社會運動:

全球網路化社會運動

世界各地,上百個城市各自進行占領運動,彼此透過網路串連,迅速交流經驗。顏色越深,代表城市數越多。(2012 年。來源:維基百科)
世界各地,上百個城市各自進行占領運動,彼此透過網路串連,迅速交流經驗。顏色越深,代表城市數越多。(2012 年。來源:維基百科)
全球網路化社會運動的首要主題、迫切的吶喊,是一個革命性的夢想:那就是對「新的政治商議、表現和決策形式」的呼喚。 有效而民主的政體,是達成需求的先決條件。如果人民沒有自治的方法和工具,再完善的政策、再複雜的策略、立意再良善的計畫,實行時都可能變得無效、遭到扭曲。是工具決定了功能。 因此從絕望的深處、從世界各地,發起了一個夢想和計畫:改造民主。這是公民集體決策的實驗,也是將「互信」重建為互動基礎的嘗試。
曼威.柯司特,《憤慨與希望的網絡》
如果回顧一下舊時代的政策制定,會發現是這樣:
過去的政策制訂過程,以各工商會代表(P)和個別學者、委員(c)為主,將公民社會(C)排除在外。
過去的政策制訂過程,以各工商會代表(P)和個別學者、委員(c)為主,將公民社會(C)排除在外。
傳統上,是由民選首長任命政務官,並設定議題範圍,各行政單位徵詢民間意見後,交給常任文官、智庫擬定政策,再由議會表決通過。
但是,所謂的民間意見,通常侷限於工商公會、主流媒體、特定學者和議員等具有代表性的個人。公民社會若要直接參與,往往只能走上街頭。政治大學公共行政學系教授陳敦源在《民主治理》書中形容:「人民的聲音,好似神靈從乩童降旨,需要傳譯的制度與人。人為操控,成為神意傳譯過程中的常態。」
在網路社會裡,公民互相連結的速度,已經超越傳統的政策制定節奏。政策如果不納入這些意見,就無法說服人民接受。統籌〈經濟動能推升方案〉的前國發會主委管中閔,在 TEDxTaipei 2015 演講指出,現行模式除了常被批評為黑箱的資訊斷裂、資訊壟斷之外,更有嚴重的「代理人問題」:個別委員與民選議員謀求的利益,不一定和選民的利益相同,有時甚至與民意背道而馳。
管中閔認為,解決問題的關鍵,是建立由下而上「資訊公開、群眾智慧」的平台,來達成「自己的政策自己修」的理想。但這真的有可能實現嗎?

線上中介空間

以往由政府主導的討論區裡,公民社會的實質影響力較弱,也未獲得倡議社群信任,使用者仍以工商協會為主。(實線表示溝通模式已制度化,虛線外框代表議題範圍未制度化。)
以往由政府主導的討論區裡,公民社會的實質影響力較弱,也未獲得倡議社群信任,使用者仍以工商協會為主。(實線表示溝通模式已制度化,虛線外框代表議題範圍未制度化。)
對台灣的 1,600 萬 Facebook 活躍使用者來說,不受地理、時間、身份限制,自由加入的網路空間,早已成為生活的一部份。行政院推動網路政策參與,從 2005 年「國家政策網路智庫」網站到 2011 年「公共政策大家談」粉絲頁,都以提出政策議題、廣納公眾意見為號召,但多年來卻一直乏人問津。
以 2014 年的「經貿國是會議線上論壇」為例,兩個月的討論期,只收到 29 則留言,其中 5 項提議各有 3~5 人連署。討論期結束後,政府也未在論壇提出具體回應,可說是無疾而終。
美國康乃爾大學主持的「群眾政策制定計劃」(e-Rulemaking Initiative),在結案報告裡歸納出民眾參與政策討論的三大障礙: 
  • 無知:大多數人對政策制定流程缺乏瞭解。
  • 白目:洗板、人身攻擊,容易讓議題失焦。
  • 資訊爆炸:相關的專業資訊難以讓人理解。
因此,必須要先由「中介者」主動向利益關係人溝通,確保安全的言論空間、有效呈現背景資訊,討論才有意義。g0v 社群參與者 ETBlue(藍一婷)在演講中指出:「從問題認定、政策規劃、到進入立法程序(例如服貿協議)的周期裡,越晚介入,參與者對整場審議的信任度也就越低。」

中介者跨入公部門

擔任輔助角色的中介者(M)透過橫向聯繫,在跨部會議題形成時,公開徵詢利益關係人,參與政策制訂。
擔任輔助角色的中介者(M)透過橫向聯繫,在跨部會議題形成時,公開徵詢利益關係人,參與政策制訂。
有鑒於此,從科技法律界進入行政院政委蔡玉玲,在 g0v 黑客松發起「vTaiwan」專案,呼籲民間的中介者,共同建立跨部門政策參與平台,一起討論出適合創業者的「閉鎖性股份有限公司」法規。 
2015 年 1 月,黑客 TonyQ(王景弘)從開源社群進入行政院。在青年顧問團協助串連下,公開匯集來自新創公司、投資人、律師和地方政府的 132 則建議,經過線上直播的專家諮詢會議討論、產出逐字稿,再由利益關係人組成工作組、整理成具體建議書,請經濟部寫成法條。立法院隨即在 2015 年 6 月三讀通過,是第一部在網路上留有完整協商紀錄的法案。
「vTaiwan」運作的關鍵,在於「注意力的對稱」。由於政策還在問題認定初期,參與者的影響力較大。各部會不但承諾在討論過程裡的任何問題,都會在 7 天之內正式回覆,實體聚會議程也交由線上討論決定。公民可以透過直播、遠端參與,來看到各方意見審議的過程,確實投入相當程度的心力。 
雖然這個模式已經證明可行,但隨著中介者離開政府、回到民間,部會和各單位之間的橫向聯繫也隨之消失。有沒有可能將它制度化呢?

中介部門制度化

「提點子」平台 5,000 人連署後,內部、外部中介者協力釐清訴求、公開背景資料、整合各部門立場,最後做出具體回應。
「提點子」平台 5,000 人連署後,內部、外部中介者協力釐清訴求、公開背景資料、整合各部門立場,最後做出具體回應。
2015 年 9 月,台北市政府與 g0v 社群協作推出預算視覺化平台《budget.taipei》,正是公民參與制度化的嘗試。上線 7 天收到的 113 則留言,交由各局處匯整、公開回應,政策相關資料也隨之浮現。
柯文哲市長認為,只有當人民對預算逐漸熟悉和公務員相同的開放資料時,才有辦法把提案權交到市民手上:「我競選時提出的參與式預算,只有市府公開預算還不夠,更需要市民能充分了解預算,才能來參與。」 
緊接著在 10 月 14 日,國發會《join.gov.tw》公共政策網路參與平台上「開放癌症免疫細胞療法、加速引進癌症新藥」提案,獲得 5,548 人連署成案。衛福部隨即在一週內與提案人見面釐清訴求、公佈會議紀錄,於 11 月公佈相關背景資訊,並在 12 月 14 日提出「成立再生醫學及細胞治療發展諮議會」、「研擬放寬嚴重疾病患者接受治療方案」、「加速抗癌新藥審核」等具體回應。憲法裡人民的創制權,在網路時代有了新的實踐。
展望 2016 年,全球網路化社會運動者,在推動制度化的公民參與時,需要共同面對幾項挑戰:
  • 中央與地方的公民參與程序,要如何串連?
  • 實體的公聽、聽證程序,如何與網路結合?
  • 長程的都市計劃、環境政策,要如何參與?
  • 如何確保每次投票前,都先經過充份討論?
  • 如何挑選透明、安全、可靠的資通訊元件?
台灣的開放政府、公民參與,走在世界的前沿。種種對立下激發的創新民主制度,可以是我們帶給全人類的禮物。重要的是,一切都在加速進行中。

附錄:數位工具開拓民主想像

由網路而起的各項數位工具,開拓了我們對於民主的想像大門,提升了數位時代的民主。儘管還有許多待改善之處,這些層出不窮的數位工具,確實讓政府、民間,可以不受時空地域的限制,有了全新的政策討論空間,進而降低政策溝通的成本,也讓協商過程更加透明。
各項數位工具,又可以分為基本「元件」與「系統」。元件包含了討論、諮詢、記錄與網真元件,各項元件組合起來,又可以成為一個獨立的系統,讓政府、民間在此系統之下,利用各種元件工具激盪彼此想法,產生交流的火花。
• 討論元件:Discourse、Disqus、BBS
任何人都可以在上面發表一個主題,其他人都可以在下面隨之回覆,形成一個個討論串,Discourse 這類論壇是最基本的元件工具。 
• 諮詢元件:Pol.is、Loomio、Consul
包含線上評論與視覺化系統,它會整合所有人的意見,將相同意見的人歸納成一個群組,同時少數的非主流意見仍會被保留。Pol.is 用視覺化與結構化呈現所有人的意見傾向,是最大的特色。 
• 記錄元件:Hackpad、SayIt、MediaWiki
提供多人同時在線編修、協作線上文件,還能將每次編修的情形完整紀錄。參與者可以快速在線上彙整資料、協調事務,在太陽花學運之後,許多政府部會也開始用 Hackpad 與民間社群溝通。
• 網真元件:LIVEhouse.in、YouTube、Rhinobird
網真元件指的是將實體訊號擷取到網路虛擬空間,再轉譯成實體訊號的一連串過程,它牽涉到許多技術,例如攝影機、直播平台、線上聊天室與投影技術。像 LIVEhouse.in 這類網真元件的出現,讓民眾有機會在遠端參與政策溝通的現場,並在虛擬空間參與討論。 
vTaiwan系統
vTaiwan 是公眾參與政策形成與法令訂定過程透明化的一次實驗,該平台匯集了論壇、諮詢、紀錄、網真等各項數位工具,運作方式則是將各項議題分為五個階段,分別是意見徵集、討論、建議、草案、定案。
在行政院制定「虛擬世界法規」的過程中,vTaiwan 扮演著重要的交流平台角色,舉凡 Uber、Airbnb 在台灣的適法性討論,都曾經藉由 vTaiwan 這個公民參與平台形成一波巨大的討論浪潮。不過,在一系列虛擬世界法規調適交流之後 vTaiwan 要如何持續運作、吸引民眾和政府在此聚集討論,又將是另一個課題。 
Join系統
Join 是由國發會推出的公共政策網路參與平台,它的目的在於將行政機關的政策計畫,朝向公開透明、公民參與及強化溝通的目標邁進,希望能催化政府與民間的「夥伴關係」。
Join 平台主要分為提點子、眾開講、來監督、找首長四大功能,具備論壇、諮詢、紀錄等數位工具的內涵。民眾不只可以在平台上針對正在決策中的政策提出自己的意見供政府參考,也能從無到有提出自己的政策,只要超過一定數量的網友附議,相關部會就必須出來回應。目前提點子中已經有兩個由民眾提出來的議案成案,財政部、衛福部也都正式提出回應。
撰文/唐鳳
協力/高嘉良、呂家華、羅佩琪、蘇宇庭
編修/李雪莉、陳貞樺

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