根據2012年監察院所做的調查報告，當時有中央二級機關及所屬機關派遣人力佔職員預算員額比例高達5至7成，且有長期派遣的現象，派遣5年以上人數最多。而這幾年，政府非典型人力運用幾乎都佔了現有公務人力的2成。

在外界特別關注非典型工作中的派遣人力時，政府開始調降派遣，勞動部甚至在去年主動喊出今年零派遣口號。

有什麼神奇方法可以將派遣人數下降甚至歸零？受到中央員額管控影響，這些派遣人力不可能變成正職身分的公務人員，所以派遣人力只能轉進更模糊，更難以被外界理解的其他非典型勞務型態，其中一項就是「承攬」。

事實上，從工作內容看，「派遣」跟「承攬」的差別微乎其微，同樣都是牽涉員工、用人單位，跟派遣公司的三方關係型態，但是，兩者在法律上的保障卻差很大。

其中最大的差別是：派遣工仍受勞基法保障，但與機關或廠商簽下承攬契約的工作者則不受勞基法保障。

文化大學勞工所副教授李建鴻解釋，如使用派遣契約，雖然法律沒有規定要派公司責任，但派遣公司尚必須負擔雇主義務，給予員工《勞基法》規定的特休、例假、加班費、資遣費等權益。一旦使用承攬契約，除非承攬員工發生職業災害，否則法律並沒有明定任何雇主和承包商的責任。政府表面上雖解決了公機關派遣的問題，卻讓部分非典工作者工作環境更惡劣。

如果是派遣，派遣勞工、派遣單位與要派單位的關係如下圖：

承攬雖然表面看似與派遣相近，但有兩項主要差異：

走進台中榮總（以下簡稱中榮），會看到一群穿著紫色背心的人們穿梭在看診的人潮中，在不同醫療大樓裡賣力推著輪椅或病床朝檢查室、手術室、病房前進。病房內，他們也要擔任護理人員的助手，分類醫療用品、收汙衣、換病簾。

這群人是醫院的傳送員，是醫院運作不可或缺的小齒輪。有些傳送員在中榮已經待了十幾年，但資歷豐富的他們卻僅僅是醫院三年一約的承攬勞工，不僅年資無法累計，也進而影響薪資、年終獎金、特休天數等勞工權益。

台中榮總隸屬退輔會，在2005年前傳送員原本是由退輔會下設立的勞務中心雇用，月薪2萬6千元，福利也受保障。但自2006年開始，中榮改以由人力派遣公司擔任雇主，傳送員不僅薪資被調降為基本工資，被取消年終獎金等福利，最重要的年資累積也已四度中斷。

中榮近年甚至以法律保障低、對工資和工時都沒有明定的「承攬契約」與承包商簽約，讓這群傳送員的勞動困境更為險惡。

《行政院運用勞動派遣應行注意事項》中規定，不論更換廠商與否，對於原本在機關內服務的員工都「應」併計年資。但如果換成「承攬契約」，就變成機關「得」視業務繁簡、人力調配及經費多寡等因素，決定是否要計入員工年資。

沒有年資併計，就沒有伴隨而來的福利。

「派遣」與「承攬」兩字之隔，卻是讓機關可避開強制年資採計的關鍵。

換言之，這些中榮的非正職員工已經被降了兩級，一開始還有等同正職員工的年資累計與休假福利等。當雇主換人，被降為隸屬派遣公司的員工時，不但薪資縮水，年資也中斷影響退休金。最後因承包商契約被降到承攬，居然連要求併計年資的機會都消失了。

理論上，派遣人員在工作現場受要派公司指揮，若用中榮例子，就是接受中榮醫院內部的指揮調度，但承攬則是受命於派遣公司（類似辦公大樓的清潔人員歸派遣公司指揮調度）。而日前，中榮爆發這些傳送員與資方的爭議，重點就在於「工作實質內容到底屬承攬或派遣？」傳送員舉證歷歷，要中榮承認是派遣，並要求恢復勞基法所保障的休假與年資。

「我是病房（內勤）的，工作一定都像是護理長、副護理長，這種護理人員指派的。」在醫院擔任傳送員5年的英姐（化名）說，有時候外勤傳送員趕不過來病房，護理師就會直接要求她幫忙推送病床。

實際走訪派遣公司所在的勤務指揮室，只見辦公室只有一人接聽電話、指揮傳送員。先不說整棟醫療大樓龐大的需求僅由一人調配指揮，在傳送員四散的狀況下，發生即時狀況也只能由醫護人員直接指揮，根本不可能符合「承攬」定義。

傳送員所屬的「台灣勞動派遣產業工會」提出質疑，一旦出現必須由傳送員輔助送往緊急手術的病患，難道是由承包商指揮急救過程？在傳送過程中，病患的氧氣與點滴使用量，也要交由沒有醫療專業的傳送員判斷嗎？

傳送員除了要隨時回應護理人員的需求，英姐也指出，完全沒有接受過醫療專業訓練的「承攬」傳送員，常常也要背負龐大風險工作。

「有一次真的很誇張，我自己快嚇死了。那時候因為感染的汙衣滿了，人家叫我們進去收，我就進去笨笨地收。但居然沒有人跟我講說，那個隔離的病人是開放性的TB（肺結核）。直到下午我才聽護理師講，我才知道。」英姐止不住激動語氣，表示事件發生後也無人聞問她的身體狀況，「我想說我如果真的被感染到，要怎麼面對我的家人？」

此外，她也聽說過有傳送員在傳送過程中忘記開氧氣筒，被病人家屬告上法庭的事情。英姐感嘆的說，「如果傳送過程中出事誰要負責？中榮嗎？還是派遣公司？到頭來會不會是傳送員自己要負責。」

經過4月18日的勞資協商，雖然中榮已承諾將傳送員年資回溯6年，派遣公司威務也同意休假依照《勞基法》規定，但雙方都很有默契避開「傳送員到底是承攬或派遣」的問題，一切以契約上的規範為主。

台灣勞動派遣產業工會顧問鄭中睿分析，派遣和承攬工皆被保障是最好的結果，目前遇到的困難是，就算現在傳送員被認定為派遣工，但未來簽下「承攬契約」的員工仍然不受保障。目前只能先拋開派遣或承攬的認定問題，以契約內容保障員工權益。

但檯面下的問題是，一旦被認定為派遣，退輔會所有機關的契約都要重簽，將承攬轉成派遣契約。但在中央控制派遣員額的狀況下，人數可能會超過可運用派遣人數的上限。

退輔會所遇到的問題，可能是目前政府機關普遍面臨的難題，一綁再綁的人事政策，讓公部門產生改以「承攬契約」雇用派遣員工的現象。

其實政府的非典人力運用早就脫離「人力調節彈性」的精神，根本是「真雇用，假派遣」、甚至更糟的「真雇用 假承攬」。

常見的狀況之一就是「要派機關指定舊有派遣員工」，《行政院運用勞動派遣應行注意事項》中雖明定：「各機關不得要求新派遣事業單位指派原派遣勞工。各機關亦不得自行招募人員後，轉介派遣事業單位受僱為派遣勞工。」但站在要派機關立場，當然優先使用那些有經驗的派遣工，派遣公司也樂得不用再找人。於是形成「假雇主」現象，派遣公司變成只是一個幌子，機關也可規避勞基法的雇主責任。

台灣博物館前專案承攬助理陳凱眉，就遇到了上述狀況。（請參考：派遣現形記）從面試、錄取到派任都是由台博館對口，但上工第一天，她才發現自己成了派遣員工。但在這過程中，並沒有人主動告知她這件事。而台中榮總裡面更有工作年數長達22年的傳送員，每次隨著中榮簽約的派遣公司不同，而被轉掛到不同公司去。

「其實全部的人都是由要派單位（台博館）去找的，包含專職人員一年找一次、如果是工讀生一個月找一次。他們會把進用人員的名單每年或每月送給所謂的派遣公司。可以說是假派遣，派遣公司只是做紙本工作。」陳凱眉說，實際上就是台博館找人，然後提供名單請派遣公司送件、蓋章把程序做完，再撥款給派遣公司。平常工作也直接由台博館指揮，從頭到尾沒看過老闆。

而派遣、承攬這些複雜的雇傭關係，有許多法律模糊空間，受雇者權益無法有實質保障。一旦發生糾紛，爭取權益曠日廢時，是場耐力消耗戰。

「台博館除了我們，教育人員、櫃檯、清潔工、司機都是派遣阿。」陳凱眉說，台博館有一百多個人員，但只有三四十個是正式公務員，其他都是來自不同廠商的派遣公司，也時常傳出有廠商落跑欠薪的事情。

「有一擔任司機的派遣工說他被欠薪很多次，都自己去打官司，還跟我們說『這很簡單，你們可以去打小額賠償。』他們都很有經驗，我覺得很誇張。還有一次清潔阿姨罷工，因為清潔公司跑了。我們都不敢罷工，都覺得清潔阿姨很有氣魄。」

在追討薪水過程中，除了公機關的消極處理外，最讓陳凱眉感慨的是勞工對於自身權益的無知，以及害怕抗爭失去工作，選擇忍氣吞聲的狀況。對她來說，被積欠薪水是大事，應當理直氣壯的追討回來，但面對要派單位要求息事寧人、資深同事害怕丟工作等問題，身為一個努力衝撞體制的人反而變成特例了。

「勞工普遍奴性太重，我自己心裡也有奴性，但只要踏出一點點，其實也不會害人丟工作，為什麼要想那麼多？」她嘆口氣說，「我希望不是我一個人想要，我想要團結但失敗了，我希望不是自己是特例，希望大家都有訴求。」

「其實我們爭的就是工作尊嚴。」中榮派遣工所屬的「臺灣勞動派遣產業工會」秘書長施士青表示，就讀法律系的他當初因為打工進入中榮當傳送員，經歷兩次勞資糾紛發現問題很多，但資方總習慣私下解決不正面回應。

「這些派遣工沒有團結在一起，每次都是被不平等待遇。每次勞資糾紛，也只能訴諸媒體，沒有後續的處理動作。但工會成立後，中榮為了息事寧人才比較願意站出來。」施士青說，此次工會協商成功後，陸續接到許多匿名電話表示自己醫院的勞動狀況更差，但只要問起身分，對方就立即掛斷。

施士青苦笑，「他不說他是誰，我們也沒辦法幫他阿。」未來希望透過工會，能接觸更多派遣受害者。

協助台博館爭議事件協商的立委林靜儀也很有感觸。面對公機關派遣、承攬問題氾濫，她認為政府為了防弊許多法規綁得很死，但防不了弊，卻把彈性都扼殺了。目前行政院的派遣指導原則沒有罰則，導致公部門便宜行事不遵守規定。除非事情曝光，外界給予壓力才會有所動作。

對於是否要制定派遣相關法規，林靜儀持保守態度，她認為目前法規已足夠，問題出在文化。如果不從文化根本改變，事情會一再發生。她希望藉由中榮傳送員的案例，讓北榮、高榮有壓力，不再犯一樣的錯誤。

「雖然說從文化改變很打高空，但法規怎麼修，如果文化沒變也是一樣。每件事受到影響的人能不能強起來也很重要。」她也指出，要改變文化，勞動者的自覺同樣重要，以中榮為例，當派遣工會團結起來，就會有人去幫他們協商，但如果沒有這些反抗意識，外界不太可能知道他們需要協助。

林靜儀以自身曾在醫院工作的經驗為例，指出許多醫院跟護理師簽的契約都違法，但護士不懂，醫院人資也不懂，有些醫院甚至沒有法務人員，許多護士甚至連自己受勞基法保障都不知道。

「我覺得是從小教育的問題，有誰知道自己以後會是個勞工，我要懂勞動法令？只有接觸到社運團體、弱勢或是爆發爭議才會去了解它。但多數的人不是這輩子都不用當勞動者的阿，我們都是要當勞動者的。」她認為，要解決派遣勞工問題，最終還是必須回歸勞工教育本身。