政府派遣人力下降背後⋯⋯問題真的改善嗎?
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政府部門平均進用高達2成以上的非典人力引起各界撻伐,2010年行政院訂定派遣注意事項,要求各機關未來進用的派遣人數不得超過該年。近3年,政府的派遣人力確實下降,但隨之而來問題更糟,因為有部分工作變成「承攬」,被承攬進公家機關工作的人,甚至不受勞基法保障。

根據2012年監察院所做的調查報告,當時有中央二級機關及所屬機關派遣人力佔職員預算員額比例高達5成至7成,且有長期派遣的現象,派遣5年以上人數最多。而這幾年,政府非典型人力運用幾乎都佔了現有公務人力的2成。
在外界特別關注非典型工作中的派遣人力時,政府開始調降派遣,勞動部甚至在去年主動喊出今年零派遣口號。
有什麼神奇方法可以將派遣人數下降甚至歸零?受到中央員額管控影響,這些派遣人力不可能變成正職身分的公務人員,所以派遣人力只能轉進更模糊,更難以被外界理解的其他非典型勞務型態,其中一項就是「承攬」。
事實上,從工作內容看,「派遣」跟「承攬」的差別微乎其微,同樣都是牽涉員工、用人單位,跟派遣公司的三方關係型態,但是,兩者在法律上的保障卻差很大。
其中最大的差別是:派遣工仍受勞基法保障,但與機關或廠商簽下承攬契約的工作者則不受勞基法保障。
文化大學勞工所副教授李建鴻解釋,如使用派遣契約,雖然法律沒有規定要派公司責任,但派遣公司尚必須負擔雇主義務,給予員工《勞基法》規定的特休、例假、加班費、資遣費等權益。一旦使用承攬契約,除非承攬員工發生職業災害,否則法律並沒有明定任何雇主和承包商的責任。政府表面上雖解決了公機關派遣的問題,卻讓部分非典工作者工作環境更惡劣。
如果是派遣,派遣勞工、派遣單位與要派單位的關係如下圖:
整理/陳貞樺,設計/黃禹禛
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承攬雖然表面看似與派遣相近,但有兩項主要差異:
整理/陳貞樺,設計/黃禹禛
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台中榮總傳送員 工作福利每下愈況

走進台中榮總(以下簡稱中榮),會看到一群穿著紫色背心的人們穿梭在看診的人潮中,在不同醫療大樓裡賣力推著輪椅或病床朝檢查室、手術室、病房前進。病房內,他們也要擔任護理人員的助手,分類醫療用品、收汙衣、換病簾。
這群人是醫院的傳送員,是醫院運作不可或缺的小齒輪。有些傳送員在中榮已經待了十幾年,但資歷豐富的他們卻僅僅是醫院三年一約的承攬勞工,不僅年資無法累計,也進而影響薪資、年終獎金、特休天數等勞工權益。
台中榮總隸屬退輔會,在2005年前傳送員原本是由退輔會下設立的勞務中心雇用,月薪2萬6千元,福利也受保障。但自2006年開始,中榮改以由人力派遣公司擔任雇主,傳送員不僅薪資被調降為基本工資,被取消年終獎金等福利,最重要的年資累積也已四度中斷。
中榮近年甚至以法律保障低、對工資和工時都沒有明定的「承攬契約」與承包商簽約,讓這群傳送員的勞動困境更為險惡。
《行政院運用勞動派遣應行注意事項》中規定,不論更換廠商與否,對於原本在機關內服務的員工都「應」併計年資。但如果換成「承攬契約」,就變成機關「得」視業務繁簡、人力調配及經費多寡等因素,決定是否要計入員工年資。
沒有年資併計,就沒有伴隨而來的福利。
「派遣」與「承攬」兩字之隔,卻是讓機關可避開強制年資採計的關鍵。
換言之,這些中榮的非正職員工已經被降了兩級,一開始還有等同正職員工的年資累計與休假福利等。當雇主換人,被降為隸屬派遣公司的員工時,不但薪資縮水,年資也中斷影響退休金。最後因承包商契約被降到承攬,居然連要求併計年資的機會都消失了。
理論上,派遣人員在工作現場受要派公司指揮,若用中榮例子,就是接受中榮醫院內部的指揮調度,但承攬則是受命於派遣公司(類似辦公大樓的清潔人員歸派遣公司指揮調度)。而日前,中榮爆發這些傳送員與資方的爭議,重點就在於「工作實質內容到底屬承攬或派遣?」傳送員舉證歷歷,要中榮承認是派遣,並要求恢復勞基法所保障的休假與年資。

連續工作5年,卻沒有年資福利

「我是病房(內勤)的,工作一定都像是護理長、副護理長,這種護理人員指派的。」在醫院擔任傳送員5年的英姐(化名)說,有時候外勤傳送員趕不過來病房,護理師就會直接要求她幫忙推送病床。
完全沒有接受過醫療專業訓練的傳送員,常常要背負龐大風險工作。(攝影/林佑恩)
完全沒有接受過醫療專業訓練的傳送員,常常要背負龐大風險工作。(攝影/林佑恩)
實際走訪派遣公司所在的勤務指揮室,只見辦公室只有一人接聽電話、指揮傳送員。先不說整棟醫療大樓龐大的需求僅由一人調配指揮,在傳送員四散的狀況下,發生即時狀況也只能由醫護人員直接指揮,根本不可能符合「承攬」定義。
傳送員所屬的「台灣勞動派遣產業工會」提出質疑,一旦出現必須由傳送員輔助送往緊急手術的病患,難道是由承包商指揮急救過程?在傳送過程中,病患的氧氣與點滴使用量,也要交由沒有醫療專業的傳送員判斷嗎?
傳送員除了要隨時回應護理人員的需求,英姐也指出,完全沒有接受過醫療專業訓練的「承攬」傳送員,常常也要背負龐大風險工作。
「有一次真的很誇張,我自己快嚇死了。那時候因為感染的汙衣滿了,人家叫我們進去收,我就進去笨笨地收。但居然沒有人跟我講說,那個隔離的病人是開放性的TB(肺結核)。直到下午我才聽護理師講,我才知道。」英姐止不住激動語氣,表示事件發生後也無人聞問她的身體狀況,「我想說我如果真的被感染到,要怎麼面對我的家人?」
此外,她也聽說過有傳送員在傳送過程中忘記開氧氣筒,被病人家屬告上法庭的事情。英姐感嘆的說,「如果傳送過程中出事誰要負責?中榮嗎?還是派遣公司?到頭來會不會是傳送員自己要負責。」
經過4月18日的勞資協商,雖然中榮已承諾將傳送員年資回溯6年,派遣公司威務也同意休假依照《勞基法》規定,但雙方都很有默契避開「傳送員到底是承攬或派遣」的問題,一切以契約上的規範為主。
台灣勞動派遣產業工會顧問鄭中睿分析,派遣和承攬工皆被保障是最好的結果,目前遇到的困難是,就算現在傳送員被認定為派遣工,但未來簽下「承攬契約」的員工仍然不受保障。目前只能先拋開派遣或承攬的認定問題,以契約內容保障員工權益。
但檯面下的問題是,一旦被認定為派遣,退輔會所有機關的契約都要重簽,將承攬轉成派遣契約。但在中央控制派遣員額的狀況下,人數可能會超過可運用派遣人數的上限。
退輔會所遇到的問題,可能是目前政府機關普遍面臨的難題,一綁再綁的人事政策,讓公部門產生改以「承攬契約」雇用派遣員工的現象。

政府非典人力雇用數低估了!

在各界緊盯政府派遣人力的時候,派遣確實逐步下降中。以目前可取得的統計資料已經顯示,在2011年~2014年間,行政院暨所屬機關以及行政院以外機關的勞動派遣人力分別減少了24.37%以及17.39%,但是業務還是需要人執行,於是人力跑到臨時人員與承攬人力。以行政院以外機關為例,臨時人員與勞動承攬人力分別增加了33.87%與1.86%。

周春梅是2014年立法院預算中心的《非典型人力運用報告書》的主要研究者,他表示目前人事總處只公布行政院所屬機關的非典人力數量統計,行政院以外的四個院以及地方政府因不在管轄範圍內都沒有公開資料。

除了資料不齊全外,非典人力的統計也可能有低估嫌疑。照理說,人力應該歸屬到人事費上,但外包人力費用則用業務費處理。「業務費會看不出來實際的人力。」周春梅說。

但在數字統計不清楚情況下,未來會不會有更多人跑到權益更不受保障的承攬,或者根本沒有被統計?表面上,派遣下降了,但會不會是造成更多沒保障的工作型態?是外界關注政府派遣之餘,另一個不能忽視的重點。

假派遣、假承攬規避責任

其實政府的非典人力運用早就脫離「人力調節彈性」的精神,根本是「真雇用,假派遣」、甚至更糟的「真雇用 假承攬」。
常見的狀況之一就是「要派機關指定舊有派遣員工」,《行政院運用勞動派遣應行注意事項》中雖明定:「各機關不得要求新派遣事業單位指派原派遣勞工。各機關亦不得自行招募人員後,轉介派遣事業單位受僱為派遣勞工。」但站在要派機關立場,當然優先使用那些有經驗的派遣工,派遣公司也樂得不用再找人。於是形成「假雇主」現象,派遣公司變成只是一個幌子,機關也可規避勞基法的雇主責任。
台灣博物館前專案承攬助理陳凱眉,就遇到了上述狀況。(請參考:派遣現形記)從面試、錄取到派任都是由台博館對口,但上工第一天,她才發現自己成了派遣員工。但在這過程中,並沒有人主動告知她這件事。而台中榮總裡面更有工作年數長達22年的傳送員,每次隨著中榮簽約的派遣公司不同,而被轉掛到不同公司去。
「其實全部的人都是由要派單位(台博館)去找的,包含專職人員一年找一次、如果是工讀生一個月找一次。他們會把進用人員的名單每年或每月送給所謂的派遣公司。可以說是假派遣,派遣公司只是做紙本工作。」陳凱眉說,實際上就是台博館找人,然後提供名單請派遣公司送件、蓋章把程序做完,再撥款給派遣公司。平常工作也直接由台博館指揮,從頭到尾沒看過老闆。
而派遣、承攬這些複雜的雇傭關係,有許多法律模糊空間,受雇者權益無法有實質保障。一旦發生糾紛,爭取權益曠日廢時,是場耐力消耗戰。
「台博館除了我們,教育人員、櫃檯、清潔工、司機都是派遣阿。」陳凱眉說,台博館有一百多個人員,但只有三四十個是正式公務員,其他都是來自不同廠商的派遣公司,也時常傳出有廠商落跑欠薪的事情。
「有一擔任司機的派遣工說他被欠薪很多次,都自己去打官司,還跟我們說『這很簡單,你們可以去打小額賠償。』他們都很有經驗,我覺得很誇張。還有一次清潔阿姨罷工,因為清潔公司跑了。我們都不敢罷工,都覺得清潔阿姨很有氣魄。」

勞工應團結爭取權益

在追討薪水過程中,除了公機關的消極處理外,最讓陳凱眉感慨的是勞工對於自身權益的無知,以及害怕抗爭失去工作,選擇忍氣吞聲的狀況。對她來說,被積欠薪水是大事,應當理直氣壯的追討回來,但面對要派單位要求息事寧人、資深同事害怕丟工作等問題,身為一個努力衝撞體制的人反而變成特例了。
「勞工普遍奴性太重,我自己心裡也有奴性,但只要踏出一點點,其實也不會害人丟工作,為什麼要想那麼多?」她嘆口氣說,「我希望不是我一個人想要,我想要團結但失敗了,我希望不是自己是特例,希望大家都有訴求。」
「其實我們爭的就是工作尊嚴。」中榮派遣工所屬的「臺灣勞動派遣產業工會」秘書長施士青表示,就讀法律系的他當初因為打工進入中榮當傳送員,經歷兩次勞資糾紛發現問題很多,但資方總習慣私下解決不正面回應。
「這些派遣工沒有團結在一起,每次都是被不平等待遇。每次勞資糾紛,也只能訴諸媒體,沒有後續的處理動作。但工會成立後,中榮為了息事寧人才比較願意站出來。」施士青說,此次工會協商成功後,陸續接到許多匿名電話表示自己醫院的勞動狀況更差,但只要問起身分,對方就立即掛斷。
施士青苦笑,「他不說他是誰,我們也沒辦法幫他阿。」未來希望透過工會,能接觸更多派遣受害者。
協助台博館爭議事件協商的立委林靜儀也很有感觸。面對公機關派遣、承攬問題氾濫,她認為政府為了防弊許多法規綁得很死,但防不了弊,卻把彈性都扼殺了。目前行政院的派遣指導原則沒有罰則,導致公部門便宜行事不遵守規定。除非事情曝光,外界給予壓力才會有所動作。
對於是否要制定派遣相關法規,林靜儀持保守態度,她認為目前法規已足夠,問題出在文化。如果不從文化根本改變,事情會一再發生。她希望藉由中榮傳送員的案例,讓北榮、高榮有壓力,不再犯一樣的錯誤。
「雖然說從文化改變很打高空,但法規怎麼修,如果文化沒變也是一樣。每件事受到影響的人能不能強起來也很重要。」她也指出,要改變文化,勞動者的自覺同樣重要,以中榮為例,當派遣工會團結起來,就會有人去幫他們協商,但如果沒有這些反抗意識,外界不太可能知道他們需要協助。
林靜儀以自身曾在醫院工作的經驗為例,指出許多醫院跟護理師簽的契約都違法,但護士不懂,醫院人資也不懂,有些醫院甚至沒有法務人員,許多護士甚至連自己受勞基法保障都不知道。
「我覺得是從小教育的問題,有誰知道自己以後會是個勞工,我要懂勞動法令?只有接觸到社運團體、弱勢或是爆發爭議才會去了解它。但多數的人不是這輩子都不用當勞動者的阿,我們都是要當勞動者的。」她認為,要解決派遣勞工問題,最終還是必須回歸勞工教育本身。
要解決派遣勞工問題,最終還是必須回歸勞工教育本身。(攝影/吳逸驊)
要解決派遣勞工問題,最終還是必須回歸勞工教育本身。(攝影/吳逸驊)
工作貧窮!年資中斷、欠薪頻傳的派遣大軍們