達成率100%的勞動檢查,為何得不到勞工信任?
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總統大選期間,蔡英文提出六大勞工政策。新政府上任一年來,已先完成《勞基法》修法,推出「一例一休」;未來,還有如提高基本工資、派遣專法⋯⋯政策等著排隊上路。固然,政策推出很重要,但能否落實卻得仰賴第一線徹底的勞動檢查才可能實現。但,台灣的勞檢準備好了嗎?

「勞檢有用嗎?」近幾年,「勞檢」(
全稱為「勞動檢查」,指的是透過公權力檢查勞工的勞動處境,達成落實勞動法令的目的。
)兩字似乎成了熱門關鍵字。
隨著新聞揭露哪家血汗企業被「重罰」2萬,或報導某官員說對企業要用輔導取代處罰,網路上便會掀起一波勞檢相關討論。而在一則各縣市政府勞檢執行率破百的新聞下,「出了台北根本沒有勞基法」、「勞檢玩假的」等留言得到多數認同,充分顯示人們對勞檢的不信任。
「非常不滿意。」談起發動勞檢的經驗,桃園市電子產業工會理事長趙建輝有不少抱怨。去年年底一例一休上路以來,桃園市電子產業工會發起「一日一勞檢」行動,蒐集電子業違法事蹟,每日由工會向桃園市勞動局發出一封檢舉函。時至今日,已累積了十來封的回函,這些回覆有些寫著「依法裁處罰鍰」,有些寫著「另函通知限期改善」,也有的寫著「未見有違反勞基法之情事」。
即便每封檢舉函都在期限內回覆,但趙建輝認為桃園市勞動局總是拖到期限的最後一天才回覆,期間想詢問進度卻找不到。另外,每封發函中都明確寫著希望勞檢時能找工會陪同,產業工會卻從不知道勞動局什麼時候去勞檢,而即使工會提供員工手冊中的白紙黑字的說明,有足夠證據證明公司強迫員工排特休假,勞動局卻回覆「查無實際受害者」(
意指沒有真的查到被強迫排特休假的員工本人。
)而無法開罰。
這些往來之間的小細節都讓趙建輝懷疑行政單位有怠惰之嫌,他更心疼那些沒有工會保障的勞工,在不敢具名檢舉的情況下,根本無法追蹤申訴案後續,「最後案子就石沉大海了。」
桃園市電子產業工會理事長趙建輝(中)。(攝影/余志偉)
桃園市電子產業工會理事長趙建輝(中)。(攝影/余志偉)

六都勞檢號稱執行率百分百,實際抽檢數不到一成

勞檢的問題出在哪裡?為什麼政府端出執行率超高的亮眼數據,卻還是讓某些申訴人不滿意?原因或許應從勞檢數據談起。
勞檢分為兩大類,分別是檢查機械設備、職災預防的「職業安全衛生檢查」,以及檢查工時、工資的「勞動條件檢查」,其中勞動條件的部分在網上引起較多討論。根據今年3月底公布的105年度全國勞動條件統計來看,可以看到六都勞檢達成率皆破百,其中被網友嘲諷為「法外之地」的中南部地區達成率甚至更勝雙北,這樣與大眾常識違背的數據馬上引起網友質疑,許多人開始質疑目標廠次訂立標準。
稍微細看數據便能發現,所謂的「達成率」指的並不是檢查廠次占總事業單位的比重,而是達成各市訂立目標的比率,因此只要超過目標廠次,達成率便破百;不過若將檢查廠次除以六都事業單位,得到檢查覆蓋率(
由於檢查廠次指的是「檢查次數」而非「檢查事業單位家數」,可能一家廠商檢查2次,因此此處所指的覆蓋率為高估之值。
),除了桃園市之外,皆不超過1成,也難怪多數勞工對勞檢仍然無感。
儘管多數民眾期待政府能主動出擊,擴大檢查覆蓋率,讓更多「慣老闆」現形,但目前全國共有823名勞檢員,卻要面對全國67萬家事業單位、1,131.3萬就業人口,平均每位勞檢員對應一萬名以上勞工,而其中僅有337人負責勞動條件檢查的部分,相當於1人要面對近2,000家事業單位,人力明顯不足。
若以檢查廠次除以地方勞檢人數,可以發現六都勞檢員一年平均檢查廠次落在180至220次間,相當於每兩天就必須完成一項檢查工作,工作負荷極重的狀況下,自然造成某些趙建輝口中的「行政怠惰」。
「如果說行政怠惰⋯⋯我覺得或許有一點點。」勞檢員建豪(化名)語帶愧疚地說,任職於地方政府的他,必須處理民眾申訴、政府專案及特殊事件專案3類案件,一旦接到民眾申訴案起,公文期限便開始倒數,必須在6天內初步回覆,而年後離職潮正是申訴案的旺季,加上一例一休必須輔導事業單位,每位檢查員手邊都有好幾個案子同時在跑,礙於時間壓力,他很難做到每個案件都透過最為費時的「員工訪談」方式蒐證,常常只能就事業單位提供的資料找線索,趕在死線前送出回覆。

勞檢與資方諜對諜 企業提供假資料屢見不鮮

通常,第一次的勞動檢查不會有結果。勞檢進行程序為勞檢員突襲公司,要求事業單位出示工時及薪資證明,並視情況決定訪談員工與否。由於勞動條件最重要的認定標準存於出勤紀錄及薪資單上,如果沒有這兩項證據,後續的工時、工資都無法認定,因此有些事業單位會推託相關負責人不在,拿不出紀錄,勞檢員這時便會留下提醒單另約時間補檢。若資方補檢時再度缺席或拿不出資料,即視同拒檢或「未置備出勤紀錄」,勞檢員能依法開罰。
一旦勞檢程序啟動,勞檢員與資方的諜對諜也正式開始。資方有了補檢機會,也多了加工資料的空間,一份出勤紀錄可能無中生有,也可能被調整成合於法令的模樣。建豪直言,有些出勤紀錄「一看就知道絕不可能是真的」,只要碰到這種情況,他通常會直接戳破資方謊言,認定記載不確實,由於資方造假機率高,「員工訪談」便成為最精確的檢查工具。
趙建輝曾有一次與勞檢員面談的經驗。過去他仍在電子業工作時曾碰過2次勞檢,其中一次勞檢員8點多就到公司突襲檢查,要求抽員工面談,而包括趙建輝在內的多名員工從9點就被公司叫去「教育訓練」,教育員工可能會被問到哪些問題,要怎麼回答才好,一直到快中午才與勞檢員面談,即便會談是在獨立空間中進行,只有趙建輝跟勞檢員兩人,但趙建輝回憶起公司主管就在外面,「你可以看到門底下的影子,在那邊走來走去的」。
或許是知道勞工可能有話說不出口,趙建輝才一再強調應由桃園電子產業工會陪檢,不過實際上,「陪檢」僅針對受檢事業單位內部的企業工會,並不會邀請外部的產業工會或職業工會,與台北市推行的「陪鑑」(
陪鑑為台北市勞動局長賴香伶根據勞動檢查法第23條所推動的新制度,可邀請產業工會或相關公正人士陪同勞檢。
)制度不同,這也是趙建輝始終無法受邀陪檢的主因,當事業單位沒有有力工會時,申訴員工只能靠自己鼓起勇氣。
「你可能來跟我申訴的時候講的是實話,但我問你的時候你跟我說謊,有沒有可能?有可能的阿!因為你有壓力你怕嘛!你就不跟我講真話嘛!可是你私底下沒有被人家發現,就敢講真話。」在南部縣市擔任勞檢員的怡君(化名)無奈地說,員工訪談時,即便是當初申訴的勞工也不見得敢說出實情,尤其擔憂身分曝光而選擇匿名檢舉者,更難提供確切的證據,當勞檢員實際檢查卻找不到違法證據時,最終只能以「查無違法證據」結案。
對於許多沒有籌碼的勞工來說,勞檢幾乎是他們最後的武器,當他們鼓起勇氣、承受著被發現的風險提出檢舉,卻得到「查無違法證據」的結果時,很可能會認為是勞檢員包庇、甚至懷疑勞檢員洩漏勞檢訊息給資方,時常去電勞檢員理論,造成勞檢員極大的心理負擔,甚至開始害怕接聽申訴人電話。
勞檢員間流傳著某些「職業申訴人」,總是瘋狂投申訴函進來,好比傳說中的「早餐店殺手」,幾乎把整條街的早餐店都檢舉過一輪,即便許多申訴案可能只是烏龍,但勞檢員仍必須耗費心力一件一件處理。
「我覺得這個行業會消磨熱忱⋯⋯有些人是抱著熱情來,但現在看到申訴人都只會覺得『怎麼又有申訴人來了!』」建豪當初抱著滿腔熱血進入勞檢體系,但長期被夾在申訴人、事業單位及長官間,他開始覺得自己對申訴人越來越不耐煩,對勞工的熱情也幾乎要被消磨殆盡。
設計畫面/台北市勞檢處勞檢員討論勞檢案例。(攝影/余志偉)
設計畫面/台北市勞檢處勞檢員討論勞檢案例。(攝影/余志偉)

地方政治介入 勞檢難實行

而勞檢員要面對的不只心理上的壓力,中南部的勞檢員更是時常面對許多人身安全上的威脅。「我們有碰到關門放狗的啦、關在工廠的啦、亮槍的啦、咆嘯的啦,當然亮刺青的也很多!」高雄市勞工局勞動條件科科長羅永新細數自己及同仁勞檢被威脅的經驗,甚至發生過事業單位控訴勞檢員非法入侵,叫來相熟的地方警局帶走勞檢員,即使後來還勞檢員清白,不過勞檢工作卻硬生生地被打斷了。
地方政治勢力的介入或許是讓勞檢失靈的另一個原因,一位彰化縣前任官員表示,曾親眼看過地方黑道背景的議員對著勞工局長丟茶杯,地方實施勞檢所承受之壓力可見一斑,而南投縣長林明溱日前也公開反對「一例一休」,表示勞檢員把開罰工作丟給縣府,害自己得罪事業單位,「幫蔡英文揹了好多黑鍋」。
地方政治介入勞檢,起因於勞檢權的下放,目前勞動條件檢查已是由各地方政府勞工單位主責,即便職安署北、中、南三中心代人力不足的地方政府檢查,檢查結果也交由各地方政府自己裁處。至於職業安全衛生的部分,目前六都除了台南外皆已成立勞檢處,專職職安檢查,其餘縣市的職安衛生檢查仍由三中心負責。
文化大學勞工關係系副教授李健鴻批評,台灣勞檢最大的問題便是「多頭馬車」,除了各地方政府自己做之外,經濟部加工出口區以及各地科學園區也由區內管理局處負責勞檢,一位加工區勞檢員便直言即使加工區仍受職安署監督,但加工區管理局等於是區內廠商的房東,房東身分要兼任區內廠商勞檢確實有些不合理。
對於下放勞檢權衍生的問題,中央主管機關職安署主任秘書洪根強表示,職安署與各地方政府其實是合作關係,透過每個月與各地方主管機構開勞動條件會報,共同達到設定目標以落實法條,而碰到南投縣政務官與事務官的衝突時,將由職安署三分中心直接介入支援南投勞動條件檢查,也會持續與南投縣社會勞工處溝通。

鴻海集團未發加班費被「重罰」2萬元,多數違規廠商罰不怕

即便勞檢員克服地方政治勢力阻撓,力排萬難地查到違法事證並依法開罰,外界最擔憂的仍是「以輔導取代開罰」或是「罰太輕」,好比過去鴻海集團因未發加班費而被「重罰」2萬元,社會一片嘩然,許多人認為輕罰的金額遠低於企業原應支出的加班費,對於大企業來說根本不痛不癢,寧可繳罰單也不願改善。
任職於新北市勞檢單位的台大PTT實業坊法務站長LLsolo分析,儘管法律上有連續罰的空間,但也要針對同一事實之後再被查到才可能,因此在勞檢人力不足的情況下,第一次抽查後也難有機會複查,對於某些遭罰的事業單位來說罰金就像是「繳學費」,即使遭罰可能也不會改,他認為判定裁罰金額時應考量比例原則,將受罰事業單位的營業額、員工人數、薪資狀況都納入。
台北市勞動基準科科長黃毓銘則強調,以勞檢的精神而言,裁罰金額並不是最重要的,反而是應該在乎受罰店家是不是真的改善了。他分析,勞基法所訂立的每項罰則都是一個範圍,好比2至30萬、2到100萬及9至45萬等,通常政府裁罰會以初犯、再犯、累犯作為裁罰依據,許多被網友覺得過低的裁罰金額,都以初犯者為主,未來連續裁罰就會不斷加重,至於未來是否還會複查確認是否改善,黃毓銘則說今年違法的名單都將編入黑名單,等到明後年會再排專案勞檢,重新複查。
針對大企業罰則是否該重新訂立的問題,洪根強則拿出職安署統計的申訴數據,表示目前申訴案中有58%都是小於30人的中小企業,暴露出目前台灣最大的問題仍在中小企業,相較之下,大企業由於有人資部門把關,制度通常較完備,觸法項目較少,家族經營的中小企業對於法令並不熟悉,才是未來勞檢督促改善的重點。
過去許多人對勞檢的印象是「不告不理」,但實際上勞檢分為專案案件及申訴案件,洪根強說,104年度申訴部分共有12,536件,到了105年度已成長到16,810件,短短1年內便成長了3成,代表民眾勞動意識已逐年高漲。他表示現階段的確需要更多的勞檢人力,目前已向行政院爭取更多勞檢員額,很快便會補至1,000人,而勞檢的重點不是廠次或裁罰金額,只希望透過勞檢這個工具,看到民間現在對法令陌生的地方,開罰後再回頭輔導,幫勞工解決問題。
勞動事項五花八門,一旦資源不足或不對等就很難落實。(攝影/余志偉)
勞動事項五花八門,一旦資源不足或不對等就很難落實。(攝影/余志偉)
回到一開始的問題,勞檢有用嗎?對改善勞工的勞動條件有幫助嗎?
每個受訪者面對這問題都給了一個「多少有」的答案,有人說有些企業是乖乖牌,有些是真的不懂法律,只要罰過一次就會改善,但對於知法犯法的企業則不一定有用。怡君坦言,以現在勞檢人力來說,除非同家企業有人再去申訴,否則不太可能一而再、再而三地查同一家公司,畢竟勞檢覆蓋率低,需要檢查的公司還很多,不可能釘一家公司釘到死,人力不足還是一大重點。
許多立法委員都曾關心勞檢員人數不足的問題,立委蔣萬安、洪慈庸都曾就此議題質詢勞動部是否補足人力,而醫師出身的立委林靜儀則認為可以透過科技解決人力不足的問題,她舉醫療人員工作必須使用的晶片卡為例,認為可以將此推及到醫療、駕駛等行業,直接用晶片卡上登入登出的時間作為工時認定,會比要勞檢員費盡機心與雇主鬥法來得直接。
如怡君所言,公務體系極難將所有心力花費在特定公司上,只有靠著勞工一而再、再而三的申訴,才有機會彌補平目前複檢機制不足的缺憾,但這似乎又回到了一個勞工敢不敢為自己發聲的問題,假如勞檢成效不夠落實,難道要怪勞工不夠主動嗎?
「我覺得這個也不能怪他們,因為這些勞工唯一能期待的就剩下勞動檢查。但是,我覺得勞動檢查能做的其實真的很有限,很多東西如果你沒辦法從內部有另外一個制衡力量去跟事業單位作平衡的話,勞動檢查一個站在外面的人,再怎麼神通廣大,也不可能讓你勞動條件變好的。」建豪認真地說著,從語氣中仍透著對於勞工的關懷,這份關懷顯然並未被勞檢工作抹滅,只是在一次次的案牘勞形中,把問題看得更透徹了。
而在趙建輝收到桃園市勞動局回覆公文的2個月後,桃園市電子產業的臉書張貼了一則訊息:某位遭檢舉電子廠商的員工表示,在勞檢過後,公司終於開始依法發放加班費了。而貼文的最後一段寫著「但是,勞檢並非萬能。有許多的勞動權益或是勞資爭議需要勞工加入工會,工會才有辦法協助辦理。否則,公司的問題永遠無法被解決。」
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