工作貧窮

禁不了也管不著——進退兩難的派遣專法

2014年5月1日,上萬名勞工身著黃色雨衣,舉著「反低薪、禁派遣」的標語,高喊相同口號,在大雨中緩緩前行,要求政府解決逐年惡化的派遣及低薪問題。那一年2月,勞動部前身勞委會完成《派遣勞工保護法》草案,引起勞團強烈反彈,認為政府應全面禁止派遣而非立專法讓派遣合法化,該草案最終並未通過行政院審議,而政府也未成功遏止派遣人數增加,臨時性及派遣工作人數於2015年突破60萬大關,而「禁派遣」標語也像擺脫不了的夢魘般,接連出現在每一年的五一遊行上。

隨著派遣人數增加、派遣產生的問題越來越多,社會各界也逐漸意識到派遣帶來的種種壞處,開始希望政府能限制監督派遣,蔡英文競選總統時更將制定派遣專法列為重要勞動政見。
文化大學勞工關係系副教授李健鴻表示,勞動部2009年第一次針對派遣勞工進行專案勞檢,當時勞動部在全國總計1,411家的派遣事業單位中抽查了88家,其中有違法事項的家數便高達76家,比例高達86.4%;不過勞動部抽檢家數僅占整體的6.2%,光是冰山一角違法率便高達9成。在那次大規模勞檢結束後,許多派遣公司收了罰單繳不出來便直接倒閉,事後再以其他名稱成立派遣公司。(延伸閱讀:9成派遣業紀錄不良,42萬名派遣工權益沒保障

「派遣」是什麼?

派遣最早是因應企業短期人力需求而生,由派遣公司長期雇用派遣員工,再派至要派公司做短期工作,派遣員工可能因接觸過各種不同工作,因而熟悉各式技能,好比2007年日劇《派遣女王》的女主角,便因長期從事派遣工作而擁有28張執照,足以應付五花八門的工作需求。

儘管「派遣」聽起來像是提供了一種新型態的工作,可以滿足喜歡學習及變動的工作者,但在現實生活中,派遣卻遭到企業濫用,由要派公司率先選定人,再將員工轉給派遣公司簽約,因此派遣公司只是派遣工名義上的雇主,一旦要派公司與派遣工的合約終止,派遣工也就不再是派遣公司的員工,並不會像日劇一樣被派往其他公司,這種派遣型態被稱為「登錄式派遣」,根據文化大學勞工關係系副教授李健鴻估計,全台有9成5以上的派遣工作屬於「登錄式派遣」,不僅失去派遣「填補短期人力」的本意,還會造成同工不同酬、缺乏保障等問題。

此外,派遣也容易引起各種紛爭。由於派遣工名義上的雇主是派遣公司,領的也是派遣公司發的薪水,但實際上卻受要派公司指揮監督,一旦碰到積欠薪資或工作傷害等問題,極可能發生派遣公司及要派公司互踢皮球,勞工求助無門的情況,例如,先前台博館欠薪事件便是血淋淋的例子。

針對種種派遣亂象,李健鴻認為原因出在派遣目前「無法可管」,誰都可以隨意成立派遣公司,在規範不足加上執法不力的情況下,派遣濫用情況急遽惡化。
難道《勞基法》無法規範派遣嗎?如果派遣亂象出自於無法可管,為何政府不趕緊推動立法?
現行《勞基法》是針對「典型勞動型態」所訂立,與派遣較為相關的條文僅有第6條「任何人不得介入他人之勞動契約,抽取不法利益」,以及第9條關於定期契約、不定期契約的規範,皆未明確禁止派遣行為。
但因派遣越來越普遍,隨後勞動部逐步做出行政解釋及行政指導原則來規範派遣行為,儘管2009年的函釋明確指出「人力派遣業者僱用勞工從事經常性工作,不得配合客戶需求,與所僱勞工簽訂定期契約」,也就是禁止「登錄式」派遣行為。而由勞動部頒布的《勞動派遣權益指導原則》則強調派遣員工適用《勞基法》,進一步釐清派遣勞工、派遣單位及要派公司的權利義務,但該指導原則欠缺罰則、法律位階不足,極難作為執法標準,民間無法落實相關規範。

行政院退回草案,蔡英文「派遣專法」承諾會兌現?

事實上,早從1990年代開始,不論藍綠政府都曾試圖推動派遣立法。2004年,當時勞委會曾草擬《勞動派遣法》草案,同時,立委陳根德、廖婉汝及派遣業者也曾各提版本,但在勞團的強力反對下不了了之,而到了2010年,勞委會嘗試在《勞基法》中增訂「勞動派遣」專章,隨後因各界抨擊無疾而終。
直到2014年,勞動部正式擬出《派遣勞工保護法》草案,送行政院審查,不過由於各界對企業任用派遣上限比例不一,勞團喊出零派遣,雇主團體最高則喊到20%,最終該草案於2016年年初被退回勞動部。不過,派遣專法立法卻成為蔡英文總統的重要勞動政見。
為什麼派遣專法會引起勞資雙方強烈反彈?原因出在訂立派遣專法所代表的意涵,資方不願意受到更多規範,且認為原草案中所訂立的3%派遣進用限制過低。然而即使是站在勞方立場,也分為主張立法及反對立法兩派聲音,反對立法者則認為,派遣本來就是違法行為,訂立專法等同於合法化派遣行為,是為資方大開派遣後門,應全面禁止;主張立法者認為唯有立法才能保障派遣工權益,避免濫用情形惡化,問題不在訂立派遣專法與否,而在專法內容是否能做到嚴謹把關,避免派遣遭到濫用。
若要進一步討論專法細節,必須先從2014年送入行政院審查的《派遣勞工保護法》草案看起。
這份草案要求派遣公司須與派遣員工簽訂不定期契約,意即派遣公司必須長期聘用派遣員工,不得是「登錄式派遣」;派遣工須與正職員工同工同酬;派遣工到職一年後可向資方要求轉正職,不過資方有權不答應;准用行業採負面表列(註:僅列出禁止的項目,未被列入禁止項目的皆許可,規範較正面表列寬鬆),限定7類職業不得使用派遣工;若發生派遣公司欠薪問題時,要派公司也必須負擔起雇主給薪責任,並限制公私部門使用派遣人數不得超過整體3%。
儘管這份草案已提供了派遣工一些基本的保障,但在專家學者眼中,仍有許多改進空間。
李健鴻認為,低度規範的負面表列恐怕會讓派遣濫用問題更加嚴重,他舉日本的派遣修法經驗為例,一開始日本採用管控較為嚴格的正面表列,後來在政府新自由主義的思維下改為負面表列,並開放製造業進用派遣,但到了2008年金融海嘯時造成大量派遣勞工失業,民怨沸騰,政府最終只能宣布禁止製造業使用派遣,並全面禁止登錄型派遣。
此外,李健鴻也指出草案中派遣公司的設立仍是採登記制,管制力不強,派遣公司良莠不齊的狀況無法解決。
2014年勞工五一大遊行的主要訴求就是禁派遣。(攝影/余志偉)
2014年勞工五一大遊行的主要訴求就是禁派遣。(攝影/余志偉)

派遣上限比例成為各方角力戰場

其實,業界對於專法未必全然否定。工總秘書長蔡練生強調自己不反對專法,但提及派遣使用上限,他認為很多製造業在旺季時期都有短期人力需求,因此根本不應該訂立企業使用上限,修法重點應放在如何避免派遣被不合理地使用,讓派遣回歸短期彈性使用本質。精英人力資源總監陳曉華則認為,目前法令沒有特別規範派遣公司,造成市場上良莠不齊,如果有專法訂下更為明確的規範,對於要派公司、派遣公司及派遣員工都不失為一種保障,他樂觀其成。
而勞團對於派遣專法的看法也有分歧。台灣勞工陣線秘書長孫友聯認為,派遣濫用情形嚴重,應立專法或專章來規範,不過最重要的是必須謹守原則,如專法須採正面表列,僅限特定行業使用派遣,並規定雇主聘用派遣工一定年限後須強迫轉正職,且派遣公司成立須採許可制,才能避免派遣濫用情況加重。
過去曾開記者會表達反對立場的自主工聯及團結工聯則認為應明文禁止派遣,即使無法立即達成,立法也應以「全面禁止派遣」作為終極目標。自主工聯執行秘書賈柏楷認為,現行《勞基法》第6條已明文禁止「第三方抽取不法利益」,若根據這條條文派遣早已違法,政府應可採用行政手段禁用派遣,並進一步檢討公部門使用派遣情形。團結工聯祕書長黃育德則認為,過去的派遣勞工保護法中看不到管制及禁止派遣的企圖,如果非要立專法,也應在專法中明文禁止派遣,如設定「2年後全面禁派遣」,讓專法作為派遣禁用前過渡時期的保障。
「當你越來越慢立法,使用派遣勞工行業越來越多,種類也越來越廣泛。」儘管多數勞團主張政府應「全面禁止派遣」,不過由於政府目前並未採用任何命令限縮派遣,也未有任何管制措施,李健鴻擔憂再不立法只會造成派遣濫用情況持續惡化,「當行業越來越多,要嚴格管制立法的時候,反彈的力量就越來越多,一直多拖下去,要嚴格立法我是很悲觀的。」
台灣勞動與社會政策研究協會執行長張烽益則提出了較為折衷的看法,他認為專法是目前台灣社會「不得不的選擇」,即便拿訂得不夠完善的日本派遣勞動法來台灣用,都能稍加改善目前的濫用狀況。但他也提到,其實行政上還有一些空間,政府應該嘗試先透過勞檢等行政手段改善派遣狀況,真的發現現行規定不足時再向社會大眾要求更多法律工具,才能說服反對者接受專法。
對於紛爭不斷的派遣專法,勞動部顯然也相當頭痛。長期處理專法立法事宜的勞動部專門委員黃琦雅表示,目前可以確定未來法案仍會謹守「彈性安全」的核心價值,保留2014年草案中同工同酬、工資安全等規範,由於這幾年派遣產業結構發生轉變,勞動部會重新了解派遣勞動市場,再持續與勞雇雙方溝通,至於立法是否有期程表,她坦言由於勞雇雙方對於進用派遣上限的分歧太大,還需要花很多力氣,「當然期待雙方都會願意先拋棄立場來溝通,可以越快越好」。
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