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姚瑞中/海市蜃樓Ⅶ──台灣公有閒置設施踏查計畫

台東縣大武鄉大武國民小學加羅阪分班。(攝影/姚瑞中)

10年來,姚瑞中帶領師大、北藝大、北教大的學生,進行「海市蜃樓」台灣公有閒置設施踏查計畫,他們拍攝全台800多處的蚊子館、廢置公有建設,在其中看到了政府執著於硬體建設的荒謬。今年,第7本踏查計畫專書也已經出版,姚瑞中在《報導者》刊出部分案例影像,並提出訪查10年的建言。

眼看著帶領大學生進行「海市蜃樓」踏查計畫已屆10年,當年作夢都想不到,一學期一堂課一做已10個年頭,出版了7集(尚有一本英文版)如磚頭般厚的專書,真不知是該悲欣交集還是淡淡哀愁?

每年花了很多時間在全國各地許多閒置設施內迷走,不論是蓋好後因為某些人謀不臧的因素而停擺,或是社會客觀環境變遷後大量裁併的學校、軍營,或是被時光無情蹂躪的歷史建物或古蹟,每回開車遠行外拍返回工作室後總籠罩著無力感,有時很懷疑,帶領選課學生一直拍下去到底能改變些什麼?甚至有陣子為了擺脫無能為力的宿命感,花了2年時間拍攝全台巨大神像。直到有天傍晚,在高雄旗山合天大道院拍攝尚未完工、巨大的無頭彌勒佛之後,才恍然大悟:人民繳納的所得稅與捐贈的香油錢,原來有一部分是花在這些看得見、但不見得必要的硬體建設。

套句金剛經的話,有些高官或民眾可能都著相了,執著於看得見的政績,執著於追求經濟成長數據,執著於產能與產值發展,執著於短視近利而不惜破壞環境,執著於發大財、各掃門前雪而吝於發大願、誓救度眾生,頻向後代子孫預支卻不知如何連本帶利奉還,如此惡性循環,難保台灣不會有破產的一天。

近十年來因政府持續正視公有閒置空間問題,逐漸進行整頓與活化,雖然效能尚待相關單位檢驗,「閒置活化再閒置」也在所多聞,但整體而言,近年來活化效率的確提高不少。

公有閒置空間的原因錯綜複雜,不外乎政黨輪替、政務官更迭、競選支票承諾、政策因素轉彎、空間使用目標不明確、特定活動而非常態活動之建設,以及管理不善、不當的競爭型計畫、相關法規過時或抵觸、行政程序阻礙⋯⋯加上時代人口變遷導致少子化、超高齡化,乃至成立六都導致人口更加集中都市,使得城鄉差距加大、經濟環境變遷等因素。

綜合這10年7集收錄了800多處案例的踏查心得,並與許多學者專家開會,得出了以下具體建議:

1.成立決策與執行小組,建立媒合平台

由中央成立跨部會決策小組,由副院長或政務委員主持,以有效協調各部會爭議並迅速聽取各方建議後做成決策,取代目前層級較低的工程會設立的「督導平台」。另於地方也需成立跨局處執行小組,由各巿首長主持,以化解各單位或民間廠商之爭議與衝突。針對各地方政府與鄉鎮鄰里進行需求調查,並積極盤點閒置公共空間回報中央相關部會,評估並建立明確使用目標範圍以及建立媒合機制平台,以提升空間活化成功機率。

2.設立輔導團,強化各部會人才培訓

閒置公共空間活化涉及土地分區及用途變更、建築管理,以及使用空間裝修、消防、空調規劃與整建,可由中央主管機關成立輔導團,納入都市計畫、建築、營建、財務、法律、文化、照護、教育、審計、古蹟⋯⋯等領域專家學者,就各方面實務經驗協助地方政府、主辦單位以及參與空間活化廠商,加速空間活化效率;並需檢討專業人員培育機制,包括財務、法律、市場、建築、行銷、管理、藝文⋯⋯等方面實務專家,擴大培訓對象範圍,納入中央與地方政府各層級承辦官員、民間機構專業人才與學術界師生,透過與高等學府相關科系與機構合作,協助培訓專業人才進行實務歷練。

3.鬆綁相關法規與使用執照取得

《政府採購法》或《都市計畫法》的土地使用分區跟不上時代與市場變遷,應具彈性變更相關地目,檢討不同類型閒置空間後可以設置相關公司營業規定,或可使用容積獎勵方式,換取偏僻閒置公共空間,並充分對內外說明相關法規,以免主管機關或業務單位誤解法令,導致不敢貿然舉措活化。需在法規容許最大範圍內進行評估與規劃,取得社會福利、公共利益與商業開發三者之間的平衡。至於財務報表試算目的,是合理活化政府與民間分擔風險的能力而非瓜分利益。因發放使用執照業務偶有檯面下的暗盤收賄價碼,相關稽查單位應特別注意。

4.改善民間參與機制,以長期產業鏈為目標

部分引導長照、托育、文化、社福、弱勢關懷、特殊教育、社會住宅⋯⋯等事業領域,加強宣導以避免「鄰避效應」,促進多元產業連結。部分引進具有空間特色誘因的獲利營運模式釋放閒置空間,強化外部資源之結盟與合作,以提升空間活化之價值與營運效應,朝建立長期發展的產業鏈為目標。政府應合理分擔其契約風險,提供必要之承諾與相關事項,以提高計畫委託民間參與之可行性。閒置空間活化轉型再利用,可在契約管理方面建立彈性靈活調整機制,迅速有效解決糾紛,避免訴訟導致活化延宕而造成三輸。

5.引進民間力量

企業招商可參考起源於英國的「民間融資提案」(Private Finance Initiative, PFI)制度,作為「公私協作」(Public Private Partnership, PPP)方式之一,經政府與民間機構以長期契約方式約定,由民間機構投資公共設施整建,完成後再向民間機構購買符合契約約定品質之公共服務,未達績效或無法提供適當服務時則扣款,惟服務與收費須具備彈性化;或繼續操作實施已久的OT、BOT等促參方式引入民間資源,但需避免過度靠攏財團、讓財團層層轉包外租。

此外,尚可以節稅為誘因,鼓勵企業承擔社會責任,編列年度預算參與公益性質的空間活化。至於非以營利為目的之民間社團,政府應優先給予適當營運補助並減免租金開銷,甚至以營運代替租賃的方式評估可行性,先將「負資產」負債打平並翻轉「嫌惡設施」形象,再逐步鼓勵業者按一定比例回饋實質資產或無形資產。

6.結合都市再生規劃政策,並借用國際力量

借鏡國際相關案例,由中央主導都市再生推動計畫,同時納入公民參與平台,引進民間參與協力合作機制,將公共空間活化納入都市再生規劃以滿足社會需求。檢討相關法規與機制,促進工程招標及專業融資國際化,建立民間參與閒置空間活化資訊平台,使國內外銀行業者、工程業者、建築業者可取得完整相關資訊,並鼓勵民間機構與優質且有活化經驗的國外廠商合作成立國際團隊,參與國內大型閒置空間轉型活化。

7.公部門與民間單位,應建立互信基礎

各地方政府承辦公務員在人力資源皆有限之下,進行閒置空間活化這種吃力不討好的業務,最大噩夢除了黑道干涉之外,便是遭受政府內部許多機關查核,例如議會、法院、審計處、監察院、獎懲會、調查局、廉政署、政風處等等。在年金改革之後,政府基層反彈聲浪頗鉅,許多年輕人因此選擇辭職,導致承辦人員人手不足,有關單位應給予第一線承辦人員鼓勵取代刁難,除非有貪贓枉法之具體事證,否則應適當公開給予公務員鼓勵與獎勵。

8.加強宣導活化成功案例,並經驗傳承

在自媒體盛行的年代,除了適時提供媒體(報紙、電視、電台、網站)活化成功案例之外,可靈活藉由小編或網紅進行實地使用或參訪等活潑手法,宣導活化成果與具體方法,降低年輕族群對活化不力的偏見。

台灣作為全世界最自由的國家之一,政府有責任逐步創造一個適合人民發展的完善環境以實現其夢想,而非墨守成規或訂定未與時俱進、相互抵觸的法條規訓人民,若人民有空間需求,應該積極研議修訂不合時宜的法條或鬆綁法規以順應民情,以過時法規迴避問題、規避責任、逃避監督並非有為政府該做之事。

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姚瑞中、海市蜃樓
台中市大安區媽祖文化園區。(攝影/王毓慈)
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姚瑞中、海市蜃樓
台東縣綠島技能訓練所。(攝影/姚瑞中)
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姚瑞中、海市蜃樓
南投縣地方產業交流中心。(攝影/姚瑞中)
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姚瑞中、海市蜃樓
新竹市世博台灣館。(攝影/姚瑞中)
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姚瑞中、海市蜃樓
嘉義縣逐鹿展演中心。(攝影/姚瑞中)
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姚瑞中、海市蜃樓
金門渤海山莊。(攝影/陳欣彤)
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姚瑞中、海市蜃樓
台東池上蠶桑農場。(攝影/劉安婕)
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姚瑞中、海市蜃樓
桃園市大園區航空客運園區汙水處理廠。(攝影/劉晏伶)
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姚瑞中、海市蜃樓
屏東縣三地門鄉里港分局達來舊派出所。(攝影/蕭雅萱)

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