什麼是特別預算?前瞻條例的8千8百億元從哪裡來?
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在政府年年入不敷出,常常高喊沒錢的情況下,前瞻建設一下子丟出8年8千8百億元預算,不禁讓人好奇,已經捉襟見肘的國庫中到底要如何拿出錢來?延續陳水扁、馬英九時期的作法,蔡英文政府再度使用「特別預算」幫前瞻建設籌錢,究竟「特別預算」特別在那裡?為什麼不分藍綠,大家都愛用?

「從記者會一開始到現在,我聽不懂你們到底在講什麼⋯⋯能不能請你們簡要地告訴大家,你們到底要做什麼事情?這些建設的意義到底是什麼?」
3月20日,行政院召開「前瞻基礎建設計畫」記者會,會上官員講了許多水資源及綠能建設的規劃,卻未能明確說出整體計畫願景及預算規劃,一位記者「聽不懂」的質疑凝結了空氣,台上一字排開的9位官員頓時垮下了臉,8年耗資8千8百億元的前瞻建設瞬間被打上一個大問號。
3天後,行政院長林全親上火線,在簡報檔前化身「林教授」,重執教鞭細說8千8百億特別預算投入建設對GDP及債務的影響,期望能化解大眾疑慮,不過成效並不理想。
4月底,立法院開始審查《前瞻基礎建設特別條例》,經濟民主連合等公民團體痛批前瞻條例缺乏事前審議及後續究責機制,應退回重審;而立院內,儘管國民黨立委潑水搬桌杯葛,不過條例仍在民進黨召委邱議瑩宣讀下強渡關山,雖然一度進行重審,最終仍於5月中送出委員會,民進黨團並安排要在6月至9月加開3場立院臨時會,力拼下次會期開始前完成三讀。
隨著6月14日臨時會的到來,民間反彈聲浪也越大。前國策顧問郝明義公開呼籲大眾應重新檢視前瞻建設內容,並發起連署行動,期盼政府正視民意,但總統蔡英文得知後仍下令「要盡速通過」,充分展現蔡政府推動前瞻建設的決心。
前國策顧問郝明義公開呼籲大眾應重新檢視前瞻建設內容。(攝影/余志偉)
前國策顧問郝明義公開呼籲大眾應重新檢視前瞻建設內容。(攝影/余志偉)
「前瞻基礎建設計畫」到底是什麼?8千8百億元的經費從何而來?又要用在哪裡?為什麼引起 這麼大的爭議?《報導者》的系列報導就從此談起。
前瞻建設主打「下一代需要的基礎建設」,共有綠能建設、數位建設、水環境建設、軌道建設以及城鄉建設等五大建設計畫,由中央政府編列「特別預算」執行,預計執行8年,共需8千8百24.9億元。

前瞻建設的8千8百億怎麼花?

8千8百億為2017至2024這8年內由政府核定的特別預算,並未包括2017之前編列的、2024年後需要的,以及地方政府的自籌款。以下依序分別為五大項目編列預算:

  • 軌道建設:4,241.33億
  • 水環境建設:2,507.73億
  • 城鄉建設:1,372億
  • 數位建設:460.69億
  • 綠能建設:243.15億

若以8千8百億元除以全台灣2千3百萬人口,相當於每人負擔3萬8千2百60元,這個金額已超過許多人一個月的薪水,但這筆錢目前對一般民眾並沒有感覺,因為蔡英文政府規劃將使用舉債的「特別預算」方式處理,儘管現在民眾無感,但這筆錢最終還是得由未來的納稅人負擔。

台灣獨有的特別預算制度,自九二一後被大幅利用

什麼是特別預算?特別預算是台灣獨有制度,它指的是除了年度預算外,一種因應緊急重大情事所提出的預算。
預算是前一年度編定,該年度執行,但事先編定與執行間一定有落差,所以預算制度上一定需要設計「彈性調整」機制。台灣預算的調整機制已經存在,第一預備金、第二預備金,甚至還可以追加預算,如果這幾個彈性機制還不足以因應臨時需求,才需要動用到特別預算,因此「特別預算」具有終極彈性手段的概念。
根據主計處出版的《預算法研析與實務》中強調,特別預算的動用應該具有「臨時性」,還有「金額龐大到不足以用預備金來因應」等精神,以此來看,最符合「特別預算」精神的當屬類似戰爭或重大災難事項。
台灣「特別預算」的法源為《預算法》第83條,條文中明訂僅有在「國防緊急設施或戰爭」、「國家經濟重大變故」、「重大災變」及「不定期或數年一次之重大政事」四種特殊情況下,行政院才得以在年度預算外,再提出特別預算。
其中第4項「不定期或數年一次之重大政事」已經脫離特別預算「臨時性支出」的精神,過去便遭質疑可能會造成浮濫編列特別預算。因此,在1998年《預算法》修法時,民進黨立委柯建銘等人曾提過應刪除此項條件,不過當時未獲通過,該條件被保留至今,成為許多重大建設動用特別預算的法源依據。
此次前瞻建設為何能動用到特別預算?法源其實就來自這項具有爭議的第4項要件。
事實上,《前瞻基礎建設計畫》並非最先動用特別預算的建設,時常被引作前車之鑑的馬政府《愛台12建設總體計畫》,以及扁政府《新十大建設》都是相似的預算編列邏輯,即使預算法中並未明文要求須設立特別條例,但過去慣例都會先推出相應的特別條例作為法源,如《新十大建設》有《擴大公共建設投資特別條例》,《愛台12建設總體計畫》則有《振興經濟擴大公共建設特別條例》,而5月中強行通過立院初審的《前瞻基礎建設特別條例》即為《前瞻基礎建設計畫》之法源,先匡出預算額度,待特別條例三讀通過後,才可進一步將計畫預算案送審。
若細究陳水扁、馬英九至蔡英文三位總統任內提出的重大建設特別條例,可以發現平均每年動用特別預算額度皆在1千億上下,且皆有排除公債法流量管制及預算法的經資門限制,而扁、馬時期皆有送監察院的究責條款(
條文內容為「如發現因公務人員違法失職而致工程進度未達預定進度百分之八十時,應將執行機關首長及相關主管移送監察院調查懲處」,不過目前並未有相關會首長因此遭糾舉彈劾。
), 並在立法院的要求下改為每年審議,這兩項則是目前《前瞻基礎建設特別條例》中沒有的。
究竟特別預算是從什麼時候開始被大量應用在重大建設上?台大政治系碩士游奕安在其論文<中央政府特別預算「常態性」編列之研究>中,即曾完整探討2001至2011年間特別預算「常態性」編列情形。

特別預算「舉債」方便門,債務額度不受《公共債務法》限制

游奕安整理歸納台灣過去特別預算編列情形後,將2001年的「九二一震災災後重建特別預算」視為特別預算常態性編列的分水嶺,從這年開始,政府每年皆編列特別預算,除了九二一震災以外,因應緊急災難辦理者還有嚴重急性呼吸道症候群(SARS)防治、莫拉克颱風災後重建,及因應治理水患辦理的4項水患治理計畫;此外,也出現因應經濟政策及業務所需的3項特別條例,包括《擴大公共建設投資特別條例》及《振興經濟擴大公共建設特別條例》,和《振興消費券發放條例》。
他歸納,九二一後除了年年編列特別預算外,此時的特別條例也開始排除《公共債務法》、《預算法》及《財政收支法》等限制,開始以舉債賒借作為主要財源。
由於《公債法》第5條有每年度舉債額度不得超過總額15%的「流量管制」,這在3項特別條例中皆遭到排除,另外3項特別條例皆排除的還有《預算法》第23條的「經資門限制」,即可將特別預算充作經常支出之用,而不限於僅能使用於資本門。
排除之後,政府債務確實節節升高。根據論文分析,在九二一之前舉借支應的特別預算僅有南北高速公路及北二高,此時期平均舉借占比為48%,而在九二一後,平均舉借占比則飆升至96%,且全數特別條例均有排除公債法流量限制的規定。
2001年的「九二一震災災後重建特別預算」視為特別預算常態性編列的分水嶺。(AFP Photo/SUNG CHIH-HSIUNG)
2001年的「九二一震災災後重建特別預算」視為特別預算常態性編列的分水嶺。(AFP Photo/SUNG CHIH-HSIUNG)
游奕安在結論中提到,特別預算常態化編列的主因為政府財政支出不足,及公債法之舉債限制,使得總預算不得不「量入為出」,以債務舉借為主要財源,自償性重大建設幾乎轉為全數舉借辦理,造成國家債務大幅累積,也因倉促辦理而發生效能欠佳的問題,立法院在資訊不對等的情況下監督效果有限,終將付出破壞財政紀律的代價。
最終,他建議應建立適當監督機制,並要求政治人物不再輕易制定特別條例作為法源,應完善稅制、健全財政來擴充財源,並加入新公共治理的概念,要求妥善運用,才能改善目前特別預算遭濫用的情況。
如果過去特別預算常態化編列已付出部分破壞財政紀律的代價,那前瞻建設是不是會重蹈覆轍呢?根據林全過去接受媒體採訪的回答,其回應多為:過去許多建設因年度預算編列考量而拖延未做,這次靠著特別預算提前實現,並強調特別預算比起一般預算更能受到「特別監督」,且使用特別預算可以避免被加到年度預算中,避免年度預算不斷膨脹的情形。
然而,這樣的說法並不能說服公民團體。
經民連發言人許博任認為,使用特別預算只是讓政府可以忽略過去長期稅制不公的問題,不去解決稅基過低等稅損問題,而目前《預算法》第83條第4項「不定期或數年一次之重大政事」正是給了特別預算巧門可走。
為了避免特別預算遭濫用,經濟民主連合與惜根台灣協會、地球公民基金會、台灣守護民主平台等15個團體,及包括前國安會副秘書長張榮豐、前文化大學環境設計學院院長楊重信等20多位發起人,共同發起民間審議前瞻計畫,目前已完成民間版《國家特別基礎建設條例草案》起草,明訂預算法第83條第4款須確定「無法以年度預算編列者」才能編訂特別預算。
而除了明訂特別預算要件外,許博任也強調「特別預算、特別監督」的精神,目前經民連要求立院將《前瞻基礎建設特別條例》退回,並先通過民間版《國家特別基礎建設條例草案》後,再針對民間版條例重擬特別條例,經民連會在臨時會期間尋求各黨團的支持。
除了特別預算的財政問題外,前瞻建設仍面臨著草率通過條例初審、預算分配不均、缺乏明確「前瞻」願景、欠缺軟體設施、恐淪為地方選舉綁樁、評估效益不周、欠缺公民參與及監督機制等等爭議,仍待各界來檢驗。在立院臨時會審查前瞻條例之前,公民團體的強烈反彈,以及郝明義等人要求重新檢視,已點燃前瞻建設的爭議火苗。
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