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新政府備忘錄

管中閔/給新政府的話:台灣經濟怎麼改革?

經濟問題是過去幾任總統執政時最大的挑戰,這次也不例外。如今橫亙在新政府前面的是一個內外交逼的經濟環境:長久不振的民間投資,連續 15個月衰退的出口,以及連續三季負成長的國內生產總值。這些數據,再加上不確定的兩岸關係,任誰都可想見經濟前景充滿險阻。新上任的行政院長也坦言,今年要達到百分之一的經濟成長率可能非常困難。

台灣經濟發展的過程本來就不是一帆風順,而是在不同時期克服了許多困難,才取得了目前的成果。過去20年間,我們錯失過改變的機會,也浪費了一些特殊的機遇。如今站在新的起跑點,代表我們又有了新的機會,許多人因此對未來高度期待,希望看到一個新局面。以下我試著從幾個不同方向提出建議,希望對新的執政團隊有一些助益。

我認為未來首要的工作是更新法令,建立一個激勵創新、創業、和投資的經濟環境。台灣近年來經濟沉悶,很大一部份是被自己過去制訂、不合時宜的法令所限制死的。我們繁複的環境法規和審查,早已讓國內外投資裹足。我們對金融業的層層限制,造成大量資金和人才外流。我們還有許多商業和公司法規不能與國際接軌,也與網路時代脫節,使得許多新創業者遠走海外。不解除這些條條框框,談振興經濟無異於緣木求魚。

我們說「更新」法令而不說「鬆綁」,因為重點在於建立與新時代相容,清楚透明的法規治理環境;在這個龐大工程中,鬆綁只是其中一環,而非全部。法令眾多龐雜,當然不可能同時全部更新。所以應與產業發展的核心相結合,選擇重點法令檢討,以3到6個月為一期,集中力量推動改造。如此兩年下來,成績必定可觀;而外界看到政府決心如此,產業自然四海歸心。

其次,政府與產業界都要做的是爭取人才,讓台灣成為各種專業人才近悅遠來的「熱點」。我們多年來好談產業升級轉型,也好談科技和網路創新,但心中重視的卻還是硬體資本,而不是人力資源。在硬體為主的環境中,人只是生產過程的配角之一,而非價值的來源,當然就不是主角。在這種心態下,升級或創新只可能是枝節的修正,而不會是產業的根本改造,也難以產生觀念或技術上的突破。

爭取人才的關鍵在於「條件」和「機會」。我們過去爭取人才的措施,往往只是一些如簡化居留手續和營造友善環境的消極手段,而非提供具體誘因的積極作為。未來政府應該協助企業,以具有國際競爭力的薪資和福利來爭取各方人才。另一方面,人才更重視的是未來發展機會。所以爭取人才就要提供讓他們能盡展所長的商業或研發環境;我們不能總要人才遷就我們的環境,而應該是讓環境去配合或支援他們的發展。

要改變台灣的另一個關鍵是,開放台灣,使台灣重新融入國際經濟體系。或許因為多年的經濟不振,我們許多人似乎喪失了早年的銳氣與決心,變得保守封閉,而且畏懼競爭。例如,我們和中國大陸之間出現了非常不對稱的經貿關係,這使得台灣成了國際經濟體系中血脈不通的一個節點。如果有一個地區,物流、金流和人流到此就無法與世界第二大經濟體連通,我很難想像這裡的經濟能夠蓬勃發展;不幸的是,台灣今天就是走入了這樣的死胡同。

開放台灣,主要的目的就是打破台灣近年的孤立局面。我們說的開放台灣,一方面是敢於開放自己的市場,另一方面則是勇於與國際連結。前面所提的更新法令環境和爭取國際人才,都是開放台灣的努力。

開放台灣並不意謂著要放棄國家安全或經濟穩定的考慮,而是要在適當的法令監管下,讓商品,資金,人才都能在國際(包括兩岸)間各暢其流。如果根本沒有這樣的心態,我們談加入 TPP 或 RCEP,都只是葉公好龍,因為我們還沒準備好要加入這些區域經濟整合。 

最後,我認為政府最可著力的就是善用政策,整合各方資源,帶出台灣的經濟動能。過去社會和產業常抱怨政府施政無力,這顯示政府未能善用政策工具,發揮帶動經濟的槓桿作用。政府除了產業政策外,其實還有貨幣政策和財政政策兩項工具。(安倍三枝箭不就是這三種政策的應用?)但產業政策沒有數年不為功,而後二者多年來卻被政府棄置不用,這是很可惜的事;三項政策既去其二,剩下一項自然獨木難支大廈。

政策運用,存乎一心。我們常說政府舉債已近上限,所以沒有財政政策的空間;這是錯誤觀念,因為財政政策並不以舉債為前提

在財政窘迫時想推動財政政策,就應該調整支出方向,避輕就重,將政府資金投入重點建設和具有優先性的產業。

同樣的,我們匯率政策或許有助於累積外匯存底,利率政策則養出了房地產投機的溫床,但這些都沒有為我們帶來更強的競爭力與更多的社會福利。匯率和利率政策都應該隨國內外經濟環境機動調整,使他們發揮引導經濟資源,並且改善國家競爭力的功能;這些政策應該有討論和改進的空間。

以上所說4點:更新法令、爭取人才、開放台灣、善用政策,是我覺得影響經濟動能的幾個關鍵。我過去曾在別處討論中指出,台灣經濟上的問題,許多人知之甚詳,也提過許多解方,多年來卻未能改變困境,這表示我們一定還有更深層的結構問題,必須同時解決。這些深層問題,一在思維,一在體制

換言之,為了推動前4項工作,我們也必須同時改變政府和社會對再造經濟的思維,也要改革政府老舊的體制,尋求社會對政策的支持。思維不改,法令與管制就不可能改,政策也必定率由舊章;體制不改,政策就難以落實,往往淪為口號,而社會對爭議大的政策(如開放)也會抱持懷疑的態度,甚至杯葛。唯有幾個方向齊頭並進,改變才可能實現。

只要願意跨出改革的腳步,我對於台灣的未來,依然深具信心。

(作者簡介:曾是差點沒考上大學的浪蕩子,25歲重拾書本,33歲取得博士學位後,任教於美國伊利諾大學並獲長聘。44歲當選中央研究院院士,55歲參加政府工作,是最後一任經建會主委,第一任國發會主委。入閣三年後請辭返回校園。)

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