評論
尤怡文、游擱嘉、林則君/惠台政策的失控劇情
以商逼政,長久以來被視為是中國限制台灣偏離九二共識的有效策略,也是台灣政治人物和社會的兩難困境,從經濟現實來看,似乎難以卻之,但從政治角度而言,卻又受之有慮。

新自由主義劇本:經濟整合促進政治統合

在國際政治經濟學中,新自由主義譜系下的新功能學派主張,區域經濟整合將可產生外溢效應,促成政治整合的需求,一個最常被提及的實踐案例是歐盟。從這個角度而言,中國政府領導人也算是新功能主義的信仰者和實踐者;自1988年《國務院關於鼓勵台灣同胞投資規定》以來,近三十年間,不斷有惠台政策出台。
惠台政策做為推動政治整合的槓桿,其策略邏輯是:從總體結構上,以不對稱經濟依賴限縮台灣執政者偏離九二共識的空間;再者,給予大陸台商優於其他外商的政策優惠,拉攏台商成為策略聯盟,透過台商的政治影響力,影響台灣執政者的兩岸政策,並在選舉期間影響選民投票。
這樣的策略,在2014年台灣反服貿運動發生之前,貌似成功。
2001年,英國《經濟學人》雜誌直指,中國對台最好的策略是吸引台商,然後耐心等待政治結果。2013年,美國哥倫比亞大學政治學教授黎安友訪台時表示,從現實主義角度出發,中國以商逼政已慢慢獲得成功,且難以迴避。2014年,就在太陽花運動前一個月,中國鷹派官媒《環球時報》高調發文〈美媒稱北京「買下」台灣:不發一槍裹脅統一〉。有趣的是,報導中所引用的「美媒」,實為民進黨前立委張旭成於美國世界論壇網上發表之文,形成中國鷹派與台灣獨派難得的共識。
從上述觀點不難看出,無論支持或反對,無論是喜聞樂見或戒慎恐懼,人們似乎都深信著,兩岸經濟整合的持續深化是無可避免的,一切將按著新自由主義的劇本走,經濟整合終將推進政治整合。

失控的劇情:當新自由主義腳本遇上經濟民族主義群眾演員

然而,緊接著發生的反服貿運動、九合一大選國民黨的敗選,似乎讓劇情偏離了預設的劇本。不但台灣社會不再相信兩岸經濟整合有利於台灣經濟及社會正義,中國大陸的鷹派官媒及網民亦呼籲北京政府不應繼續惠台政策,與其將資源花費在台灣,不如多關注國內的中小企業及弱勢族群。
面對這樣戲劇性的轉折,除了激情,我們似乎需要更冷靜的思索,為何以往貌似攻無不克的惠台策略,在一夕之間,為兩岸社會輿論所共棄?這背後是否有我們所未曾細思的結構性變遷?再者,在我們支持、反對或恐懼於北京的惠台政策之時,是否真正了解惠台政策實際上對台商起了多大的作用?且這種以經濟槓桿翹動政治的策略,在兩岸經濟皆面對下行壓力時,還是否可持續呢?再更進一步思之,如若惠台政策不可持續,新自由主義劇本不再可參考,接下來,我們要面對的又是怎樣的新局呢?

重省惠台政策有效性

為回答這些問題,我們在甫刊登於國際頂級學術期刊《Journal of Contemporary China》的最新研究中,嘗試以企業資料檢驗過去以來惠台政策的有效性。實證研究發現,早期台商確實在稅賦負擔上,較諸其他外資企業和本地企業具有相對優勢。然而,在2006年以後,即便胡溫政府加碼惠台政策,但台商實際受益於政策恩庇的優勢正在下降,為中國內資企業與國有企業超越。
從數據上來看,在早期,除註冊為當地公司的台資企業(TDI-DDI)的稅率與中國國內公司一致,其他台資企業的稅收負擔的確相對低於其他企業群組。註冊為港澳台資的台灣企業(TDI-TDI)稅賦負擔最少,註冊為外國公司的台企(TDI-FDI)也較其他外國直接投資享有更低的稅率。
然而,從2006年起,早於中國實施新企業所得稅法統一內外資企業稅率之前,台資企業的稅收負擔即不斷上升,失去其相對優勢。
另一方面,中國國內企業得益於扶植本土企業的政策,獲得較多的政府補助。下圖顯示,在政府補貼一項,台資企業遠不如中國大陸國有企業及民營企業。
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圖表說明:非管制產業與管制產業的區隔在於市場准入是否受政府管制。由於管制產業通常較非管制產業受到更多政府扶植,為避免比較結果受產業屬性影響,故分開示之。(製表/殷子衿)
圖表說明:非管制產業與管制產業的區隔在於市場准入是否受政府管制。由於管制產業通常較非管制產業受到更多政府扶植,為避免比較結果受產業屬性影響,故分開示之。(製表/殷子衿)
有趣的是,我們發現,登記為中資企業的台資,其走勢與其他台資企業相反,早期稅賦負擔雖較其他台資企業為重,但在後期稅負及政府補貼一項中,則視同中資企業,優於其他台資企業。
中華徵信所的數據更進一步指出近年台商在中國大陸獲利的持續衰落。649家上市公司的中國投資,2012年利潤率下滑22.7%,非上市公司則高達40.5%面臨虧損。2013年進一步惡化,50%台灣上市公司在大陸投資出現赤字,中小企業更是高達70%出現虧損。

惠台政策的制約因素:經濟民族主義與地方保護主義

為探究造成惠台政策有效性下降的因素,我們透過田野調查、問卷資料分析,發現惠台政策的制約因素,與中國大陸本土企業的崛起,及地方政商聯盟所形成的經濟民族主義與地方保護主義有關。儘管惠台政策是中共中央頒佈的國策,但實際上,其具體施行細則的制訂與實施,端賴台商與經濟部門及地方政府之間的實際議價,而議價結果主要取決於各部門╱地方政府自身利益的考慮。
在產業政策層面上,惠台政策實與扶植本土企業發展的政策矛盾,雖然中共對台部門屢屢喊出讓利台商「同等優先,適當放寬」,然而經濟部門在自身利益考量下,未必配合落實惠台政策。尤其是在2003年國資委成立後,為將央企打造成為能出國比賽的國家冠軍隊伍,扶植政策接連出台,2006年自主創新政策、2009年戰略性新興產業政策等,節節進逼,擠壓外資。而當越來越多外商商會指出外企在中國市場正面臨不公平競爭,在政治上被視為「一家人」的台商,也未能倖免,在產業政策上,一樣被視為外資。在2011年中國大陸台商意見調查中,多數台商認為正面對不公平競爭,並希望能獲得等同內資企業的國民待遇。
而在地方政府層面,訪談資料顯示,過去地方政府向台商提供優厚的待遇更多是受經濟而非政治因素驅使,因為惠台政策的落實並不與地方政府官員晉升的考核指標掛鉤。早期地方政府之所以青睞台商做為主要招商引資對象,乃因其難度較引入其他外資為低。一旦台商失去了競爭優勢,當地政府必然轉向其他更有實力,且能帶來合作溢價及非制度租金的當地企業或國有企業。

惠台政策的制約因素:兩岸社會日益興起的輿論壓力

除了中國大陸經濟部門與地方政府基於本位利益考量,消極抵制惠台政策,隨著民族主義的興起及社會貧富差距的擴大,兩岸社會輿論對惠台政策的質疑日興,台商做為穩定兩岸關係的槓桿效應也在下降。
海峽此岸,台灣社會開始質疑兩岸經濟整合對台灣經濟的影響,及台商做為兩岸關係槓桿的角色。太陽花運動、九合一選舉,昭示了社會民眾對上層政商菁英長期以來所擘畫的新自由主義發展藍圖的不信任,企業家們在選前的站台及支持九二共識講話,不再為選民所買單。
同樣的,彼岸中國大陸網民對惠台政策的質疑,亦不下於台灣網民。
在檢視了中國大陸幾個主要網路論壇關於惠台政策的評論帖,我們發現,反對惠台的聲音早在2008年胡錦濤政府宣佈惠台政策時已然出現。接著,2010年兩岸簽訂ECFA,掀起熱烈討論,一篇刊登在《聯合早報》的學者投書〈不能雙贏就不要簽ECFA〉文章被迅速轉載,並引發討論,中國大陸網民認為ECFA是喪權辱國的不平等條約。
總的來說,中國大陸網民反惠台政策的主要論點,可歸納為以下幾種:
1.惠台政策無效:網民認為近年來台灣人中國認同的下降,以及民進黨的勝選,都足以證明惠台政策無效。且今日中國已然崛起,不該再採用這種軟弱的政策,而應採取更強硬的對台政策。
2.惠台政策是美日得益:越來越多中國大陸網友認為台灣與日本、美國更像一家人,無論是在情感上或利益上。2010年兩岸簽訂ECFA的同時,美國宣佈對台軍售,於是中國大陸網友認為中國讓利給台灣,是讓台灣有錢購買美國武器。再者,為說服台灣民眾支持ECFA簽訂,馬英九指稱簽訂ECFA後,將增加日本對台投資。由是,大陸網民抨擊,ECFA實則是讓台日聯手搶攻大陸市場。
3.劫貧濟富,排擠國內資源:許多大陸網民認為,惠台讓利擠壓國內中小企業發展。再從社會資源分配言之,中國國內仍有許多貧窮地區及人民需要救助,政府不應將錢用來惠台。
4.台商失去競爭力:這類意見,認為在商言商,台商無論是技術上或資金上都已失去相對優勢,對中國無有貢獻,應令其自然淘汰,無需浪費資源扶植。並且,在台商接連出現勞資糾紛、公安事件後,中國大陸民眾普遍對台資企業的觀感不佳,稱之為血汗工廠。
5.惠台政策是特定利益團體所把持:在論壇上普遍可見網民對國台辦的不滿,認為該部門已成台灣利益的代言人、台商的保母,不能代表中國真正的民意,並認為惠台政策已然形成利益團體:台商、國台辦、地方政府。

當惠台政策難以為繼:新常態下的新課題

歸結言之,我們的研究以數據和訪談資料揭示了,一直以來人們所深信或戒慎的新自由主義劇本,早已隨著兩岸政經結構變遷產生變異。
讓我們再重溫一下,支持者及反對者對於兩岸經濟關係的共同觀點:隨著中國經濟的興起,台灣的經濟發展將無可避免地越發依賴中國。然而,事實是,由於中國經濟民族主義及地方保護主義的興起,中國大陸市場的增長並未將台灣資本給吸入,反而是擠出,即便北京加碼推出惠台政策,但在經濟部門及地方政府消極執行下,實際政策影響極其有限。且此種擠出效應,在中國經濟進入成長趨緩的新常態後,可預見將更難有緩和的機會。
另一方面,兩岸社會也對惠台政策出現異議。不同於上層政商菁英的自由主義信仰—經濟整合的外溢效應可促進兩岸政治關係的穩定,下層民眾在社會貧富差距日益擴大及民族主義的激情下,看到的是惠台政策帶來的不對稱利得和不正義分配,以及對國家安全╱尊嚴的損害,並日益形成輿論壓力。
這樣的發現,從某個角度而言,似乎為台灣解除了北京以商逼政的威脅,然而,卻也帶來了新問題。
舊常態下,我們面對的問題是,如何以經濟議題穩定兩岸關係,迴避政治議題;但在新常態下,我們必需開始面對的新問題是,在經濟議題難以再做為緩衝的狀況下,兩岸關係究竟該如何維持?
再者,面對國內民族主義持續發酵,兩岸執政者的下一步策略會是什麼?是力排社會反對意見,持續推進經濟整合?亦或是採取雙層博弈理論中的捆縛雙手策略(tying-hands),挾國內民意逼迫對方讓步?若是前者,兩岸執政者可能面對的是失去民意支持的風險;但若是後者,則極有可能推升兩岸軍事衝突的風險。如何化解兩難困境,成了兩岸執政者的新課題。
另一方面,當兩岸關係從上層菁英決策模式,漸漸轉為雙層博弈模式時,好消息是,過去在兩岸決策中只能圍觀的鄉民,現在也有機會影響決策;但同時,影響力的上升也伴隨著責任。如何在激情表達之餘,避免兩岸網民直接衝突擦槍走火,也成了兩岸網民的新課題。
兩岸關係新局,正同時考驗著兩岸執政者及鄉民的智慧。

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