評論

許博任/消化「爛頭寸」,是前瞻基礎建設的潛台詞?

行政院近來推出前瞻基礎建設計畫,將舉債8,800億編列特別預算,投入綠能、數位、水環境、軌道建設、城鄉發展等基礎建設。計畫一出,即引起各界對於刺激景氣效益、前瞻性,以及舉債額度的高度質疑。 就刺激景氣而言,林全院長在3月23日行政院記者會時,就開宗明義指出台灣因為貿易依存度高,GDP受全球景氣跟出口表現影響很大,以擴張性財政刺激經濟成長的乘數效應有限。所以前瞻性基礎建設計畫的提出,主要是為了加強基礎建設、強化國家競爭力,若能「順便」帶動景氣也很好。明言此計畫不是為了刺激景氣,而是強化基礎建設。 就前瞻性而言,由於8,800億特別預算當中,各縣市的軌道建設經費就佔了4,200多億,占比接近5成,另外水環境及城鄉發展項目,也分占2,500億及1,370億,而名目與前瞻較相關的綠能及數位項目,合計僅占700億。硬體經費占比超高,引起各界批評前瞻計畫並不具前瞻性。 除了被林全院長明確否認的凱因斯式主義思維,以及被高度質疑含量不足的前瞻性之外,這個舉債8,800億的前瞻基礎建設計畫,其實還有一個必然產生,卻不知為何未在行政院各政策文件中言明的政策效果,那就是去化「超額儲蓄」,也就是俗稱的「爛頭寸」。

所得減去消費後,即為儲蓄。而所謂超額儲蓄,是指儲蓄減去投資所餘的閒置資金。由於近年實質薪資大幅倒退,消費持續衰退;產業景氣持續不振,缺乏投資標的,近來台灣民間消費、投資持續低迷,導致超額儲蓄連年升高。根據主計處的預測,今年的超額儲蓄將連5年超過2兆,來到2.55兆元,創下歷年新高,累積超額儲蓄超過10兆元,超額儲蓄率(超額儲蓄/GNP)也將達到14.1%。 超額儲蓄過高一般擔心會有2種負面效應,一個是投資持續不振;另一個是市場游資過多,若大量閒置資金前進股市、房地產,會造成股市房市非理性飆漲,形成泡沫經濟。對於金融業來說,到去年為止銀行整體存放款差額已經來到9兆,存放比更逐年降低至72%。商業銀行的獲利靠的是存放款之間的利差,錢一直借不出去,但存款一直進來,爛頭寸過多,對於商業銀行的獲利能力影響很大。 1980年代後期台灣超額儲蓄率曾高達2成,後來政府就是曾透過提出6年國建計劃,大量舉債引導剩餘資金投入硬體建設,才降低超額儲蓄。對於近年超額儲蓄連年攀升的趨勢,早有諸多論者呼籲政府應積極引導超額儲蓄投資國內基礎建設,彭淮南總裁甚且喊出應該加速都更,跟擴大自償性公共建設,以擴大內需。 近期政府推動的幾個政策,可以看出國家欲積極引導閒置資金投入基礎及硬體建設的趨勢。比如保險法第146條之5修正,開放壽險業可擔任公共事業之董監事,提高壽險業資金投資公共建設的意願;以及《金融資產證券化條例施行細則》修正,放寬公共事業營運收入證券化標的,讓企業更容易募集一般民眾的小資本投入公共建設,降低投入公建的籌資門檻,以及降低企業自有資金投入風險。又或者近期《都市危險及老舊建築物加速重建獎勵條例》,也被認為是為大型行庫開了一條加速資產及資金活化的高速公路。 雖然行政院不把消化閒置資金的思維及效果,行諸前瞻計畫的政策文字。不過從前瞻建設裡高比例的軌道建設計畫,就可看出此計畫高度具有去化爛頭寸的政策邏輯。

軌道建設具有經費需求高,及帶動沿線土地開發效益大的特性,不論是軌道工程本身,或者沿線房產開發,都是金融資本所好的中長期投資標的。而前瞻計畫中的軌道建設總經費達9,000多億,中央就至少將舉債引入4,200億的民間資金到軌道建設。再加上地方配合款也可能再舉債,及後續沿線土地開發部分,整體帶動的資金效應更難以估計,充分展現前瞻建設打「爛頭寸」的政策思維。

但此舉也意味將引導大量資本進入土地部門,或許對於金融機構的資金運用績效有短期美化效果,但長期來講對於降低超額儲蓄反而是不利的。因為軌道建設所帶動的周邊土地開發,將持續墊高房地產價格。房價若持續維持高檔,將抑制民眾消費,又會回過頭來影響超額儲蓄的升高。所以一般來說,政府要避免超額儲蓄進入土地部門,但前瞻基礎建設的軌道計畫及城鄉發展計畫,卻可能產生背道而馳的效果。 另外,台灣的軌道建設為使計畫具有自償性,往往透過新訂或擴大都市計畫的方式作場站周遭地區的土地變更,再以擴大區段徵收的方式平衡計畫的財務槓桿。以前瞻計畫軌道建設9,000多億的預算規模來說,其可能涉及的都市計畫變更及土地徵收範圍會相當可觀。除有大規模的迫遷風險外,也可能使台灣目前都市土地供過於求的狀況更為惡化。 綜上,前瞻基礎建設的軌道建設部分,應該要在事業計畫階段作仔細的評估,也該讓公民進場,協助檢視計畫的必要性與影響,在前期就刪除不合理的計畫。不要為了短期協助金融業消化爛頭寸,反而過度引導閒置資金進入土地部門,惡化炒房炒地歪風,使台灣經濟繼續陷入惡性循環。

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