評論
許博任/限制福島五縣食品進口真會違反WTO規範?——從日韓輻射仲裁案談起
11月7日,農委會、衛福部於立院衛環委員會「日本食品輸台」專案報告,正式丟出研擬開放福島周邊四縣食品開放議題,更於當週週末倉促舉辦10場公聽會,引發社會爭議。
根據行政部門在立法院的專案報告及巡迴公聽會的簡報內容,此次之所以檢討修正日本食品進口標準,是因福島核災迄今已過5年,當地的食品輻射殘留情形已大幅下降,台灣作為WTO的成員國,食品安全檢驗措施需有科學依據,「限制進口不符規範」,因此必須檢討現有管制措施。農委會副主委陳吉仲說,日本先前曾透過WTO的爭端解決機制,控告韓國對日本食品的禁止進口措施,台灣要避免也捲入相關爭議中。

日韓輻射仲裁結果 預計明年6月出爐

但是,台灣目前的管制措施是否一定不符合WTO規範,可能值得商榷,目前正在進行仲裁程序的日韓輻射案是台灣最能參照的案例。
日本於2015年5月向WTO提起爭端解決,主要針對韓國限制福島周邊八縣水產品進口,加強檢驗其他產品,以及產品銫殘留量超過每公斤100貝克勒
衡量放射性物質的國際單位,法語Becquerel,符號為Bq,簡稱貝克。
即禁止進口等措施。
兩國按WTO爭端解決規定,經過60天磋商期兩度磋商,仍未達共識。日本於2015年8月正式向WTO提起成立爭端解決小組,仲裁結果預計2017年6月出爐。
根據WTO網頁資料顯示,台灣於2015年6月即要求以第三國身分加入日韓磋商,而爭端解決小組成立後,台灣也以第三方(Third party)身分,參與爭端小組,所以我國相關單位對於日韓案目前進行狀況,應該有相當程度掌握。

台灣現有管制可能不違反科學證據原則

日韓案在食安檢驗爭議的老議題——「科學證據原則」,有相當有趣的發展。依WTO《食品衛生檢驗與動植物檢疫措施協定》(Sanitary and Phytosanitary Measures,SPS)協定2.2條與5.1條規定,各國的檢驗及防檢疫措施,必須基於科學原理,若無充分科學證據即不應維持該措施,稱為「SPS規定的科學證據原則」。
但科學證據原則有「暫時措施」的例外。依SPS協定5.7條,如相關科學證據不充分時,會員可依現有資訊,包括相關國際組織及其他會員的檢驗或防檢疫措施資訊,暫時採行某些檢驗或防檢疫措施。但在此情況下,會員應設法取得更多必要資訊以進行客觀的風險評估,並應在合理期限內檢討該檢驗或防檢疫措施。
韓國在SPS委員會例行會議上,就是以其管制措施是依據SPS協定 5.7條的暫時性措施,來回應日本的關切 (註一
行政院農業委員會動植物防疫檢疫局及衛生福利部食品藥物管理署出國報告,《世界貿易組織 (WTO) 食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施委員會 第61 次會議及風險分析研討會》,p.19。
)。值得注意的是,後來日本針對韓國正式向WTO提起仲裁時,在實體部分並未控訴韓國違反SPS協定2.2條與5.1條的科學證據原則 (註二
KOREA – IMPORT BANS, AND TESTING AND CERTIFICATION REQUIREMENTS FOR RADIONUCLIDES REQUEST FOR THE ESTABLISHMENT OF A PANEL BY JAPAN, para 18.
)。
據推測,應是日方認為以福島核災的特殊狀況,韓國管制措施符合5.7條暫時性措施的機會很高,因此未就科學證據原則提出控告。台灣應該也有空間主張現有管制措施,是按SPS協定5.7條的暫時性措施。而台灣衛福部、農委會相關單位持續與日方溝通取得資訊,並檢討管制措施,應也符合暫時性措施的要件。

違反不歧視原則成立難度高

既然日本未控訴韓國違反科學證據原則,那麼究竟控訴韓國措施違反WTO那些規定呢?
參照日韓輻射仲裁案的進度,與我國開放福島以外四縣食品進口與否較為相關的,應該是日本於實體部分控告韓國違反SPS協定2.3條與5.5條的不歧視原則,以及第5.6條適當保護水準 (註三
日本亦控訴韓國違反SPS協定第7條及附件B的透明化原則,不過透明化原則是屬管制措施確定後,應通知會員的相關義務,而與管制措施本身是否合乎SPS協定較無涉。另日本亦控訴韓國違反第8條及附件C的管制、檢驗與核可程序,此部分則與我國對日本食品要求產地及輻射證明較相關,本文暫不處理。
)。
就違反不歧視原則部分,日本主張,因其持續檢測境內食品的放射物質殘留量已符合國際標準,所以產品條件與其他會員國情況相似,因此認為韓國限制福島周遭八縣水產品進口等措施違反不歧視原則。
對此,韓國則回應,日本以產品為基礎的檢測並不恰當,因為忽略了日本核災後其境內環境差異應是相關因素。韓方指出,日本僅比較產品檢測結果,而非比較日本境內災後與災前,以及日本與其他國家在環境上的差異,這是錯誤的(註四
Oral Statement of the United States of America at the Third-Party Session of the First Substantive Meeting of the Panel with the Parties, para 12.
)。而美國同意韓國的見解,以第三國身分建議仲裁小組要考慮日本與其他國家在災後環境上的差異(註五
Oral Statement of the United States of America at the Third-Party Session of the First Substantive Meeting of the Panel with the Parties, para 15.
)。據此,日韓案要成立違反不歧視原則的難度恐怕相當高。這樣的發展也值得台灣相關單位注意。

是否違反適當保護水準?不無疑問

至於違反5.6條適當保護水準部分,日本在仲裁小組主張有其他對貿易限制較小的替代方案,可達到韓國每年曝露量不超過1毫西弗
用來衡量輻射劑量對生物組織的影響程度的國際單位制導出單位,英文sievert,縮寫Sv。
的保護標準,因此認為韓國違反5.6條適當保護水準。但韓國回應,日本誤解韓方的保護標準,韓方標準並非每年1毫西弗,而是「以合理可得措施儘可能降低食品放射汙染」(as low as reasonably achievable),並且認為沒有足夠的科學證據可證明日本的替代方案可以達到韓國的保護水準(註六
Oral Statement of the United States of America at the Third-Party Session of the First Substantive Meeting of the Panel with the Parties, para 16.
) 。
我國目前限制福島五縣食品進口,確實有被日方提出違反適當保護水準的可能,因為日方可舉證有從「限制地區」改為「限制產品」的替代方案,在行政院食安辦主動提出修改方向後,原管制措施被控告違反適當保護水準的可能又更高。
但根據過往仲裁案的處理原則,5.6條的替代性措施,必須同時符合
  1. 具技術及經濟可行性,
  2. 可達到會員所要求的保護水準,
  3. 明顯對貿易限制較少
上述三要件,原管制措施才會被視為超過適當保護水準(註七
世界貿易組織之 SPS 協定關於風險評估與風險管理之 規範體系與爭端案例研究,牛惠之,p.49。
)。以台灣現有管制措施實施後,日本輸台食品數量及金額仍持續可觀成長,可知原管制措施對貿易限制效果有限;若有替代方案,可否再明顯減少貿易限制,不無疑問。

開誠布公、落實參與,才是治理正道

綜合以上,台灣目前對福島五縣食品實施的地區管制,雖有被日本控告違反國際規範的機會,但SPS協定中顯然仍有相當多台灣政府可折衝、主張的空間。不過WTO規範,本來就只是國際經貿事務的遊戲規則,實際影響國際經貿談判結果的因素,除了WTO相關條文的適用與主張外,更關鍵的因素應該是各國彼此的角力及條件交換。
以這波政府研擬放寬日本食品進口規定事件而言,已經有諸多論者提出,真正促使民進黨政府以違反程序正義的方式,提出調整計畫,應有其他台日關係或經貿利益交換的考量。
但無論就經貿談判或輻食管制而言,人民都有知的權利,也有參與的必要。民進黨政府應向人民開誠布公說明是基於何種國際壓力,或者基於何種經貿或政治條件的交換,才急於此時調整日本輻射風險食品輸台的規定,並且讓公眾有真正參與決定利弊權衡及風險治理的過程。
民進黨千萬別忘記,人民對於政府在經貿談判跟核能安全治理的不信任,可說是馬政府後期民怨高漲終至成為跛鴨總統的主因。
回到日本核災食品輸台規定調整議題,政府最起碼應該要做到兩個基本工作,才能令民眾信服。
首先不應自我矮化,應該待明年6月日韓仲裁結果出爐,再做評估調整。其次,日本曾應韓國要求,同意韓國派遣由官方、學者及民間團體組成的代表團,兩度赴日會同日方專家對日本八縣水產品及海水進行採樣,以查明日本食品輻射殘留實況。台灣政府應比照韓國,由官方及民間合組調查團,並要求日方同意就日本福島五縣市食品及相關生產環境進行採樣調查,以作為風險治理之依據。
【參考資料】
  1. 行政院農業委員會動植物防疫檢疫局及衛生福利部食品藥物管理署出國報告,《世界貿易組織 (WTO) 食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施委員會 第61 次會議及風險分析研討會》
  2. 日本致WTO要求成立爭端解決小組書函
  3. 美國致爭端解決小組證詞

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