體檢前瞻 專訪行政院長+事實查核1

林全:30%前瞻計畫未經可行性評估;自籌款可減少蚊子館

自3月20日,行政院召開記者會曝光後,編列8千8百億特別預算的前瞻計畫就招來不少質疑。這項計畫創下特別預算最高金額紀錄,更引發不夠前瞻、蚊子建設、地方財政錢坑、土地徵收、選舉綁樁等批評。儘管如此,執政黨仍預定在本次立法院臨時會力拼《前瞻基礎建設特別條例》過關。為何執政黨這麼急迫?《報導者》特別專訪行政院長林全,並針對林全回答進行事實查核,提供各界監督參考。

6月16日下午,《報導者》採訪團隊來到行政院大樓。行政院長林全到達前,陪同受訪的主計長朱澤民、政務委員吳宏謀、行政院發言人徐國勇早已就位,加上其他幕僚與工作人員,整間會客室擠滿人。林全幕僚私下表示「這是院長第一次接受網路媒體專訪」,如何與網路族群、公民社會互動,是財經學者出身的林全需要適應與學習的「功課」。
為了收集更多公民對前瞻計畫的意見,《報導者》在專訪前夕公開徵求公民提問,此次兩個半小時的專訪中,已納入若干公民提問,其他受限於時間來不及提出的問題,《報導者》也彙整成書面資料當面交給林全參考。
在陳水扁、馬英九政府年代,都提過類似「前瞻計畫」的國家建設方案,也同樣採取特別預算來籌措建設經費。但前兩次執行的結果,人民其實無感,這也造成林全提出前瞻計畫後,引來諸多會不會蓋出一堆「蚊子建設」、然後「債留子孫」的批評 。幾家民意調查機構的調查也顯示,民眾不贊成前瞻的比例約5成(TVBS台灣民意基金會)。
行政院長林全接受《報導者》專訪時首度透露,整體前瞻計畫中約有30%項目的可行性評估還未通過行政院核定,「以前特別條例沒有經過可行性跟環評就列計畫的,也有,但沒有這麼多,這次前瞻計畫比較多,我承認。」
行政院長林全。(攝影/余志偉)
行政院長林全。(攝影/余志偉)
但林全也同時強調,這些計畫在未完成核定前不會動支建設預算,而「如果只做核定的計畫,那大家就不要有前景了!」在他的想法中,行政院是先提出下一階段國家發展所需的建設,至於計畫執行與否,事後還是按照正常計畫評估的流程走。
至於外界質疑前瞻計畫會再度蓋出一堆「蚊子建設」,林全指出,這必須從制度上解決,前瞻計畫的機制之一是地方自籌款,土地一定要地方政府自己徵收,不要找行政院來徵收。另一個機制是競爭型預算,準備比較好的地方政府,就可以有比較好的條件爭取優先執行。
林全說,要讓地方政府付出代價,地方政府才會認真思考,在財政拮据下,是不是要付這麼多代價?「我們認為這樣做成為蚊子館的機率,不代表不會,但可能會變低。」
然而,前瞻計畫若干項目的可行性分析尚未完成前,已經有地方政府預先規劃6成自償比例來籌措地方配合款。地方政府的財政真的可以承受負擔?外界對於「蚊子建設」能夠釋疑?
此次專訪分為「決策過程與預算編列」、「地方財政負擔與計畫可行性」、「軌道建設區段徵收」三個面向,《報導者》以二篇專訪內容呈現,並參考國外媒體的「事實查核」機制,針對林全訪談內容進行事後查核(分為正確、部分正確、有誤),提供各界進一步監督及檢驗的依據。
以下為林全接受《報導者》專訪紀要:
問:對於8千8百億預算的使用,民眾會希望目的、效益是清楚的,但目前看來很多計劃連可行性評估都沒有?
答:這次前瞻計畫有將近30%還沒審(指可行性評估還未通過國發會審查),我們放進去。因為我們認為不能總是被動檢視計畫,而不去想想國家真正發展需要是什麼。現在的計畫都是各部會認為可行,但有的還沒送到國發會,所以國發會不了解不清楚,這是有可能,但不代表這些計畫將來不需要經過國發會審查。
我們提這個計畫,軌道也好、水也好,我們認為對於國家的現代化和社會都是該加強的。這些方向中再提出幾個具象東西,譬如花東鐵路或是新竹輕軌。如果大家認同,也有時間表在這邊給大家看,我們就照這樣來做。
現在只是提個印象,條例過了之後,真正的關鍵還是在預算。條例通過,編預算的時候就要把計畫講得更清楚,讓每個計畫到立法院來審,這才是關鍵。這時候大家可以看,這個預算到底合不合理?
問:會訂期限嗎?比如多久沒通過國發會審查就會將計畫刪除?
答:應該這樣講,如果他沒有通過國發會,就排不進預算。我特別預算就說最高不超過8千9百億,我沒有說一定要發那麼多啊。
問:所以也不會挪到別的計畫去做?
答:這個不能做,就看能不能做別的事情,有意義的事情放進來,放進來也是要經過好幾關。當然我們可以提計畫到立法院去,計劃一定要提預算,立法院如果不同意我的預算,我也沒有權利挪移,就跟年度預算一樣,我這預算過不了就去提別的預算,反正我一年就是2兆左右預算,自己來控制我的規模。
其實特別預算的金額,在我來看,只是告訴你我們的企圖心跟理念,我們如果想要做這些事情大概要花這麼多錢,但如果做不成,我的錢也不見得一定要花 。如果不花,那我將來放年度預算也沒什麼不可以(事實查核1)

事實查核1:部分正確

特別預算及年度預算在法律上是兩個概念,不得互相流用。

特別預算和年度預算是不同的預算概念,就法律層次而言應不可互相「流用」。然而,專長為財務行政的台大政治系教授蘇彩足認為,林全這裡所指的應該不是法律上「流用」的概念,而是特別預算案計畫若未經過立法院審查,原先匡列的錢就會在年度預算中執行完畢。

蘇彩足認為,儘管這說法在實務上沒有問題,但這也顯示出目前編列特別預算與年度預算的項目沒有太大差別,早已背離特別預算「用於緊急事項」的本意,而針對預算計畫是否須經可行性評估,蘇彩足表示,在審查特別預算條例時僅先列出特別預算最高上限,還未審查到動用預算的項目細節,但若到了審查預算案的階段,超過特定金額的工程則一定要通過可行性評估、照先期計畫的流程走,才能編入預算。

問:有些計畫是曾經提出可行性評估,但已經被行政院退回,這次又被前瞻計畫納進來,例如新竹輕軌,這樣前後差異的考量是什麼?
答:之前是交通部會認為運量沒有達到,但也差不多快了嘛!那交通設施考量的權重在哪裡?不能只考慮一個運量,你還要考慮平衡發展,考慮其他問題⋯⋯。
以新竹目前發展, 我認為要有公共運輸系統,我認為輕軌是可行的方法。那如果最後還是過不了可行性評估,那不建我也承認啊!這還是會經過社會大眾檢驗,但你不能連這樣規畫都不給吧!
問:以目前的政治生態,已經編訂計畫,到時候真的會不執行嗎?若目前還未完成可行性評估核定的計畫,是否能先從前瞻計畫裡刪除?
答:這代表對未來前途沒有想像力,政府只做核定計畫,那大家就不要有前景了嘛!我們希望能夠把軌道建設、水環境做有系統的盤整,告訴大家我們國家未來的發展方向,然後大家看,國家的發展是不是要走這一步。
比方說水,硬是要說我們都是舊東西,我們其實帶了很多新觀念在裡面。現在氣候劇烈變遷,旱災、水災差異過大,我們要讓水庫的集水能量增加,要做清淤工作,必要時要把水的聯通管打通,讓水庫彼此支援⋯⋯。我承認,這些東西確實都是工程,但是工程非做不可,因為氣候變遷就是如此,不能說沒有前瞻性嘛。

地方配合款超過可舉債空間 考驗地方財政能力

問:前瞻計畫除了中央編定的特別預算外,還有將近3千多億的地方配合款,除了台南以外,其他縣市政府的配合款都已經高過舉債上限,讓人很擔心地方財政的能力?
答:我認為這是比較單向的解釋,我們為什麼要地方負擔?就是要地方政府自己考量,捷運養不養得起來,他負擔得起還是負擔不起?每個地方政府要考慮到還有多少舉債空間,施政優先性在哪裡?
問:但配合款都已經超過可舉債的額度了?
答:不不不,你要知道還有自償率。
問:自償率都在可行性評估裡面分析,但目前許多計畫並沒有可行性評估,就已經把錢預定下來了?
答:將來都會經過可行性評估,國發會他們會做評估,看自償性是不是有高估(事實查核2)

事實查核2:部分正確

即便通過可行性評估仍可能高估自償率,台北捷運即是一例。

雖然捷運可以估計自償率,但過去時常出現地方政府高估自償率而導致債務無法負擔的情形。即便是人口最多、都市化程度最高的台北市捷運都有高估自償率的情形。 台北市財政局長陳志銘接受《報導者》採訪時便表示,北市捷運過去高估運量及周邊開發利得,目前尚有334億元待處理的自償性債務,若限期內未償還便會轉為一般債務。

問:過去的經驗,自償性都會高估,像台北捷運的自償財源就比原本預定少很多,所以地方政府如何去估算他們的自償性財源,這部分的資料可以公開讓民眾檢驗嗎?
此題由主計長朱澤民代回答:分期提預算時,資料都會送到立法院,是公開的,上網路就可以查,那地方要負擔的,地方議會也會有預算書,地方預算書也會顯示出來。像現在行政院主計總處的網站,你上去看那計畫書,多少是自籌,多少是土地款購買,地方預算書會顯示出來(事實查核3)

事實查核3:有誤

除了立法院預算資料庫外,都很難找到完整的預算書!

在立法院國會圖書館的預算資料庫中,確實能找到特定機關的預算書及評估報告等,不過這僅限於已送入立院審核的預算案,而前瞻基礎建設目前仍在特別條例擬定階段,因此許多前瞻計畫中的計畫內容仍未能在立院預算系統中查得。

此外,主計總處的網站雖能看到對地方政府補助款等統計訊息,但卻極難找到個別計畫項目的預算書,各地地方議會網站更是設計不一,要找地方重大建設預算書好比大海撈針,不利於關心民眾監督查核計畫內容。

問:台灣公共建設最後都不免追加預算,也就是先求建設動工,啟動計畫,最後再追加預算,若將來萬一要追加預算時,是由中央負擔還是地方?
答:理論上不要讓它發生⋯⋯。萬一發生,按照中央對地方的補助辦法,有一個比例。如果原來負擔率是3:7,那就按照3:7負擔。如果沒有變更計畫的話,就照原來的談,如果地方額外要求增加什麼計畫,那就另外談,中央有時候會要求地方多付點(事實查核4)。
問:但就我們所知,過去國發會審查計畫時,為了預防地方用追加預算來跟中央要求補助款,所以規定追加預算要由地方政府負擔?
答:不,追加預算不是因為預算超支,是他想加別的。你買件衣服,對不起那這衣服要配外套比較漂亮,那是不是把外套加給我?那你還要同樣比例不可能啊,我也可以不同意你,那你要的話對不起就要付出更多,那是有可能的。

事實查核4:有誤

依法同一計畫的追加經費應由地方政府自行負擔。

行政院《中央對直轄市及縣(市)政府補助辦法》中,規定了計畫型補助款的補助事項、補助比率上限等規則。該補助辦法第19條明確指出計畫型補助款「應確實依核定計畫執行,不得請求追加補助款。如有追加經費者,其追加部分應由各該政府自行負擔。」第10條也規定,若在計畫中行政院有專案核准補助土地取得費用,「計畫核定後市價如有調漲,其調漲部分應由受補助之直轄市、縣(市 )政府自行負擔」。 (詳見:《中央對直轄市及縣(市)政府補助辦法》

問:之前蓋了太多的蚊子館,民眾很在意錢是不是花得有效益?而你現在條例裡又沒有究責條款,將來蓋了一堆蚊子建設,要如何追究?
答:蚊子館跟立法院要求的究責是兩件事情。究責一定要把預算用完,要把計畫執行完畢,是不是蚊子館?它不管。蚊子館講的是另外一件事情,是出在決策機制。
去研究蚊子館,原因很多,一個是沒有地方自治在,縣市財務收支不平衡,鄉鎮付不出電費來,把路燈全部停掉,電話線也剪掉,然後請中央政府解決問題。
地方政府很多建設來自中央政府補助款,地方只要爭取到錢,拼命要,不要白不要,要來了有多少效益,不在乎嘛!這是沒有地方自治機制造成的結果,地方政府的財政責任最後賴到中央去。
假設今天前瞻計畫的分配機制若是處在中央政府說了算,也會發生同樣的問題,所以要從制度上去解決,地方自籌款就是機制之一(事實查核5)。另外,土地一定要地方政府自己徵收,不要找我來徵收。
為什麼要競爭型預算?也是怕大家講蚊子館的問題。主計處本來就有中央地方分擔百分比機制,把它引進來,土地徵收你一定要做好,我們不幫你處理徵收,免得你藉這個東西來要錢。我們會訂幾個標準,做競爭型計畫,準備比較好的,那他就可以有比較好的條件爭取到優先來執行。
要讓地方政府付出代價,它才會認真思考,在財政拮据下,思考是不是要付這麼多代價?我們認為這樣做成為蚊子館的機率,不代表不會,但可能會變低。
有些地方政府有自己的考量,基於交通平衡太重要了,即使他虧錢,即使住10個人路還是要開。你說他是蚊子路,但他用的時候很值得,我也只有尊重他,但對不起,你還是要付代價。

事實查核5:部分正確。

既有的蚊子館中仍有一大部分為地方自籌經費者,主因為規劃不周、行政程序尚未完成等。

行政院公共工程委員會2010年擬定《公共設施閒置空間之活化及防範策略方案》,針對藝術家姚瑞中《海市蜃樓——台灣閒置公共設施抽樣踏查》一書所提到的147處閒置空間進行調查,並評估活化可能,調查發現造成蚊子館的主因分別為規劃不周、環境變遷及行政程序未完成,而147處中有42件是屬於地方政府自籌經費者,可見不論是否是地方政府自籌經費,都可能因規劃評估不周而造就所謂的蚊子館。

問:雖然有這樣的機制設計,但是地方政府還是可能透過美化建設未來的自償財務狀況,把債往後推遲,或者追加預算⋯⋯最後還是將債賴給中央?
答:這不管有沒有前瞻建設都會發生,像苗栗就是最好的例子。美國是地方自治最落實的國家,加州要破產時,有人會去問白宮總統說,請問你加州破產怎麼辦嗎?不會。如果今天台灣任何一個地方政府破產時,不會有人跑來問行政院長說怎麼辦的時候,那才有救。
讓地方政府少花錢最重要的是地方議會,地方議會是地方老百姓選出來的,如果我們今天不用這個方法去建立監督機制,那他要自暴自棄的時候就很難改過來,那真的是看縣市長的良心。
問:院長相信縣市長改善財政的決心嗎?
答:至少有幾個縣市我覺得還不錯,他們是在努力解決,改善財政,比10年前、20年前稍微好一些。像宜蘭跟台南,有很大的進步,苗栗徐縣長也很認真在解決問題。
問:高雄市的狀況如何?
答:我應該這樣講,高雄市也滿力爭上游的!不像以前有很多奇怪的方法,什麼向銀行借錢啊,議會還幫他去弄,我覺得現在真的是比以前少很多。
但這還是看人,不是制度問題,我們制度問題要解決的話,一定要全國老百姓都要有這個共識,落實地方自治。如果今天不想落實地方自治,那你們講的問題,有沒有前瞻都是一樣,所以不要把這個跟前瞻扯在一起,否則國家什麼事都別做了!
問:但前瞻給地方可以做建設的大好機會?
答:不,前瞻沒有做就是在年度預算啊,沒有差別,這事情還是要做啊。
問:人民比較擔心的是,明明財務能力不足還是硬著頭皮做,所以會更希望前面的計畫評估更詳細?
林:你要這樣講,說老實話,可以舉出很多例子,我都可以同意。我也不想講哪個縣市,有些縣市長很有野心,選舉時提一大堆新路線,但他提了之後,可能也硬要中央核定。
所以,我現在講的重點是,我們來檢視,一個個來,我們來看該不該做。雖然軌道建設金額很大,也不過是30幾項而已,30幾項都拿出來看。
問: 立法院即將審查前瞻計畫條例,能否詳細說明前瞻計畫的決策過程?
答:一開始是覺得景氣不好,很多人認為應該增加公共投資。所以,我們去檢討政府哪些投資可以加速進行?從年度預算、國營事業預算看,檢討來檢討去,坦白講,就台電最多,其他都不是那麼有企圖心。所以我們才想盤點一下國家長遠的規劃,有沒有應該要做的投資,趕快規劃。
台灣這幾年經濟成長率低,用一句話來講,是因為投資不足,經濟成長跟投資有關。這些年,我們的投資跟自己比、跟世界比,一年比一年低(事實查核6)。因為投資少,成長自然就低,所以要提高投資(事實查核7)。那投資裡面,最重要是民間投資要增加,但不代表政府就不要投資,因為政府投資跟民間投資是互相有因果關係的,所以我們認為應該檢討一下政府哪些投資可以加速進行。
其實我對擴張政策是有意見的,因為台灣是開放程度很高的經濟體,政府增加一塊錢的擴張效果很低,這是大國遊戲,不是我們小國玩的。但是效果差,不代表沒效果,如果擴張性支出還可以帶動國家經濟成長,那就是一魚兩吃,可以考慮,所以我才有句話是:「遲早都要做,晚做不如早做,那就趕快來做。」前瞻的發想就是這樣子。

事實查核6:正確

台灣近年投資率與過往、亞洲主要國家相比,確實偏低。

根據主計處統計資料,台灣2016年的投資率約為20.2%,低於2011年的23.0%,顯現出近年投資率確實略低於往年;若與日韓及新加坡等亞洲國家相比,台灣的20.3%也確實偏低。

2015年亞洲主要國家投資率比較 台灣:20.3% 日本:23.9% 韓國:28.5% 新加坡:26.3% 中國:45.4% 香港:21.7% (資料來源:台灣主計處、世界銀行 )

事實查核7:部分正確

對於公共投資能否刺激經濟成長,學界有不同看法。

傳統凱因斯學派主張,政府擴大財政支出可以刺激消費需求,促成經濟成長;然而,質疑者則認為,擴大財政支出的乘數作用不高,可能造成利率上升與排擠民間投資等副作用,兩派說法各有擁護者,其刺激經濟效果至今仍難以定論。

問:關於前瞻計畫的決策過程,外界有一說是3個月完成,相較於國外重大建設長達多年的討論,顯得很倉促?
答:我不太清楚為什麼郝明義先生說3個月,他是從總統講話那天開始算,但是這計畫不可能是由總統發動,總統講的話一定是我跟他講,那之前已經醞釀很久,我們有把握的時候才對外說明。
至於什麼時候醞釀,這個也很難講,計劃裏面有很多是520之前已經在執行,陸陸續續不同時間點發生,有些早做,有些晚一點做。

前瞻計畫中原本沒有城鄉建設

問:可以執行的國家長遠計畫非常多,最後行政院選定前瞻計畫的項目,是根據什麼原則?
答:一開始會想到軌道,是因為跟先進國家比,不管是捷運還是台鐵,我們還有很多努力空間。這些建設項目很少,但金額很大,所以非常顯眼,不需要在預算書上寫一大堆。假設今天把公路放進去就麻煩了,因為公路很短,最後寫了一大堆,沒完沒了,所以我們以鐵道為準,公路放在年度預算。
再來,治水預算還有2、3年就結束了。過去,治水是考慮淹水,其實水的層次應該更高,包含汙水處理、水質改善、水源供給、親水環境…。
另外加2個是跟產業發展有關,一個數位、一個能源。就一個現代化國家來看,這4個都是有意義,我覺得這4個已經夠多。
問:但最後為何多出一個城鄉建設?
答:我們認為只有這4項,會被人家批評我們在綁樁,為什麼呢?因為有的縣市可能(4項中)一個都沒有,立法院裡,有的縣市立委沒辦法支持你,因為那個縣市可能一個都沒有。
軌道一定分配不平均,尤其捷運一做都是大都市,其他縣市會吃虧。像南投,軌道就一個集集線,其他的沒有了!像這種地方,經濟也比較落後,南投不是民進黨執政,如果分配經費很少,很容易受到質疑。所以我就說再看看,用城鄉建設把資源做一個補足,畢竟有些城鄉建設我們還是很落後的。
問:城鄉建設是由張景森政委督導負責,但外界認為他的角色可能不僅於此,甚至是整個前瞻計畫的大腦?以及進行選舉綁樁?
答:計畫都是先請政委先幫我們看,數位跟綠能就是吳政忠科技政委負責,水的部分就是吳宏謀政委負責,那軌道就請張景森。
軌道是他跟交通部一起看,後來我發覺,賀陳部長跟張看法不一致,「國家長遠不能只看一、二十年,要看50年、90年」,這個是張景森的概念,認為高鐵將來可以一直往下,賀陳比較扮黑臉,當然我們要前瞻,但不能太前瞻到那個地步啦!我就跟張景森講,軌道不要他負責。所以張景森真的負擔的就是城鄉建設。
不過城鄉建設也給我們帶來很多麻煩。城鄉建設最大問題就是和地方政策太密切結合,必須考量地方需求,不能坐在家裡自己想,我就跟張景森講,不要只請民進黨執政縣市來,非民進黨執政的縣市也要來。
我承認,過程中他有跟當地的縣市長或民意代表,這民意代表是立法委員不是縣市議員,有去交換意見,結果變得好像他在綁樁。不對的。你去看,非民進黨的縣市長幾乎都來,除了朱立倫是請副市長來。結果呢,也許人家沒有注意,就突顯好像找一大堆民進黨來綁樁,其實非執政黨縣市來得也滿勤快。
問:所以是由各個督導的政委,決定什麼具體建設可以放到前瞻計畫裡?
答:應該這樣講,政委會跟各部會商量,比如說水的部分就會跟農委會、經濟部、內政部,召集他們來討論,一定是他們共同討論出來的東西,定案了,就會到我這邊來,我看了會有我的意見,所以我們討論很多次。
問:這段密集討論是在什麼時候?
答:我們本來預備今年春天(立法院)會期就要提,後來發現來不及,才一直往後延,所以應該是去年下半年,可能我們8、9月,10月。其實,520之後就在搞政府投資政策,只是最後變成前瞻題材,有些想法上的改變而已。
問:外界質疑你跳過國發會,由自己跟「大政委」主導?國發會在前瞻計畫裡的角色是?
答:國發會的角色已經不像過去那麼厲害,像早期經建會(國發會前身)時代有能力去整合這些計畫,現在國發會的角色是審議,各部會的計畫來,我幫你審議,現在要做長遠的規劃都是各部會來做。
一旦我們把計畫定案,有些可行性評估細部計畫執行,也許還沒送到國發會,之後國發會繼續審。有些是各部會提出的構想,比方說新竹輕軌,這部分完全沒有到國發會審過,但現在交通部認為是可行,所以他提出來,即使我現在編了特別預算,將來一樣要經過國發會審查,國發會審查沒過,預算還是不能動。
問:外界很大質疑是既然名為前瞻,真的有前瞻嗎?外界認為政策目標跟願景不夠清楚,譬如推動軌道建設,有沒有設定汽機車減量的目標?再如水環境似乎多是舊思維的治水建設,而非新思維的「與水共生」?有這些目標,政策願景才會比較清楚。
答:我昨天讀一篇文章,很有同感。他說前瞻批評裡有一個,就是你做的東西沒有很前瞻。他說,大家對未來都會有一些想法,所以沒有做我想做的東西就不夠前瞻,等於把前瞻當成一個許願池,希望他們的願望可以透過前瞻來實現。
但前瞻不可能包山包海,我們是舉債來的錢,所以原則上應該來做資本支出為主的,但這句話也被挑剔有問題,因為資本支出有一些經常門來配合,還是有一些經常門費用,但原則上前瞻計畫是投資,還是希望資本支出為主。
有些人說為什麼沒有軟體?一開始弄數位經濟的時候,有人的補貼費用,但我們覺得會被批評──政府舉債來付人事費用,人事費用是經常門,每年都要發生的,那特別預算結束之後,這些人是不是要繼續付?
所以才說不要有經常性的,年年發生不要放進來。至於有沒有做通盤考量?譬如你說汽機車的減量,我只能就其中某部分來做,你不能把所有期待都放進來,這樣就沒完沒了。

受副主計長影響而編列特別預算

問:為什麼想用特別預算方式,而不在年度預算中編列?
答:其實年度預算也容納得下,一開始很多人說編年度預算就好了,不要惹麻煩,因為要有條例、要去立法院備詢,很辛苦的。
去年9月、10月間,副主計長跟我討論,我接受了特別預算。為什麼接受?第一,他說如果用特別預算,不會讓年度預算膨脹。從歷史紀錄看,政府預算就像是樓梯一樣一直是往上走,看不出有大規模縮減過(事實查核8)。如果放年度預算,計畫結束之後,預算不會掉下來。
從預算管理的角度來看,如果是一時性支出是可以編特別預算,所以,我們編也不是沒道理,一次性的支出完了就沒有,免得年度預算膨脹之後下不來。
第二個是特別預算可以讓大家去檢視長程計畫,凝聚共識,這就是我們未來要做的。每年編預算反而沒有什麼壓力。這兩點,我認為是好的,所以才想編特別預算。

事實查核8:正確

中央政府總預算的長期趨勢是上漲,但主要是經常門增加所造成。

1994年到2017年中央政府法定總預算(含追加預算。1999年和2000年之預算因改制有跨年度編列,不列入分析),長期而言是逐漸成長,從1994年的1兆648億元,成長到2017年的1兆9740億元,13年間增加了約85%。其中主要是經常門支出的成長。資本門支出則長期維持在穩定水準,平均約一年3080億元。 (資料來源:主計總處中央政府總預算

問:特別預算可免除《公共債務法》限制,等於有擴大債務的彈性,外界也擔心政府會拉高舉債額度?
答:我沒有必要。我不想要人家覺得是用特別預算要更多舉債空間,所以我才希望8年之內,舉債水準仍受公債法限制。其中有一年可能超過了,那是特別預算執行的關係,但是8年之內平均下來還是在公債法預算限制15%之內,我並沒有想要特別預算舉更多的債,還是受到原來的約束。
問:但除了債務彈性之外,特別預算在審理上也有彈性,不需要每年編預算?
答:這個彈性我們也不多啦,我們把他變成2年。我們有一些新增計畫(指前瞻計畫裡的新興計畫),我相信不會有問題,但不代表一定沒有問題,所以還是要檢討,每2年檢討一次。
問:但行政院送進立法院的「前瞻條例草案」並沒有明訂2年,只模糊講「分期」,而過去馬政府與扁政府的特別預算條例,會明訂每年編預算、每年審議?
答:不是,他們也不是每年的(事實查核9)

事實查核9:部分正確

過去特別條例確實有分期編列預算,但與前瞻建設性質接近的兩大建設特別條例皆明定「分年度」編列預算。

儘管法律未明文規定,但過去動用特別預算前幾乎都會先立「特別條例」作為法源依據,而自九二一震災特別條例後,特別預算編列情況氾濫,政府年年編列特別預算,條例也依立院審議而有不同監督機制,其中與《前瞻基礎建設特別條例》性質最為相近的《擴大公共建設特別條例》及《振興經濟擴大公共建設特別條例》都是明訂「分年度」提出計畫需求,而《前瞻基礎建設特別條例》則僅訂「分期」提出。

問:我們指的是跟前瞻性質比較像的《振興經濟擴大公共建設特別條例》跟《擴大公共建設特別條例》,都明訂每年審理預算的原則?
答:那我們就講是2年一期嘛!
問:為何不乾脆就寫在條例裏,而要用「分期」字眼?
答:這問題很難拿捏,我現在編的其實2年都不到,也許9月、10月預算通過,到明年底就結束了,就要編下一次,這時候就不是2年,不能寫死成2年。其實一開始送條例到立法院的記者會已經講過了,就是2年一次,2年是原則,最長不到2年嘛,我覺得這邊不應該再來懷疑我們,如果連這個都要懷疑我們……
問:若輿論希望是每年審議,你的看法是?
答:資本門支出用每年也很奇怪。我不願意批評馬政府,但你今天這樣講,我也不得不。馬政府那個4年5千億有很大問題,是為了增加支出而增加支出,他送出去的時候(指特別預算條例送到立法院)是沒有計畫的(事實查核10),是預算案通過之後才發函要請大家去提計畫,也許那時候真的是變成每年審才是對的。但我們很認真送出條例。

事實查核10:部分正確

馬政府在特別條例三讀前僅提出大方向,但沒有完整計畫項目內容。

馬英九執政時期的「4年5千億」擴大公共建設計畫,在行政院將《振興經濟擴大公共建設投資特別條例》送至立法院審查時,經建會主委陳添枝雖然有在委員會口頭報告計畫的大方向,並已提出幾項將納入的公共建設,但當時各部會仍在研擬相關計畫,而經建會也沒有提出所有計畫項目內容的彙整(詳見:立法院第98卷第01期(3687)公報,頁418)。

在特別條例三讀完成(2009-1-13),確定該項特別預算的總上限、舉債方式等相關規則後,經建會才將「振興經濟擴大公共建設投資計畫」擬定完成,送至行政院院會。計畫項目內容與第一年的特別預算案在同一場行政院院會決議核定(2009-2-12)。(詳見:行政院第3131次院會決議

問:這是8年的計畫,但蔡政府的任期是4年,而地方縣市長明年就要選舉,會讓人質疑建設經費編這麼多,是不是壓縮到下一任首長的施政空間?
答:如果你真的有意見,就到立法院去做追減預算、追加預算,沒有人不准,這個行政權的延續,在我來看完全不會有問題。美國也是,一編編好長,新政府上來之後可以全部翻過來,沒有什麼不可以,民主政治就是給你這種彈性,最大問題是預算要民意機關通過,你要追減預算也好,追加預算也好,都是民意機關通過就好,所以前面的人做的東西不對,你隨時都可以改,沒有什麼不可以。

特別預算究責與年度預算並無不同

問:除了特別預算審議沒有明訂時程、8年的時間太長外,條例還有其他一些爭議,譬如並未放入究責條款?
答:預算執行本來就是要究責,年度預算要究責,特別預算當然也要究責,不該有任何差別。(事實查核11)年度預算怎麼究責呢?我們現在就有內部稽核制度,國發會、科技部、工程會,甚至主計處,他們會追究預算執行率。內部機制之外還有外部機制,包含審計部、監察院,年度預算也是,特別預算也是如此。
我們查過過去特別預算案,有些有寫究責機制、有些沒寫,有寫的也就是到監察院,你要把現有機制重講一遍,我也不反對啦!可是,我看到有立法委員提,執行率不到多少,就應該移送,那我覺得這個就太民粹了!
為什麼年度預算可以不用,特別預算就要?都是預算執行阿!如果覺得究責機制有問題,那應該全面檢討,不應該在這個地方(特別預算)去檢討。

事實查核11:部分正確

過去特別條例的「監督條款」的確沒有明顯效用。特別預算和年度預算的審計機制雖然相同,但特別預算的決算與審核期程皆有不同。

扁政府和馬政府擴大公共建設特別條例中俗稱的「監督條款」,僅是在既有的決算、審計制度上多增加一個條文,規定審計機關若發現公務員因違法失職致使工程進度未達80%,要將機關主管送監察院調查。 但審計部提交的個案,監察院多僅以對機關糾正案處置。而事實上,《審計法》第69條就已規定,審計機關只要在考核機關績效時發現有「未盡職責」或「效能過低」情事,就應通報該上級機關和監察院進行調查。

雖然目前法律上,對於特別預算和年度預算執行成效的外部監督機制大致相同,但仍有一個重要差別:年度預算依規定要分年編列,而特別預算在法律上並沒有規定多久編一次預算、辦理決算和審核,僅規定執行完畢應有一次決算。

扁政府和馬政府擴大公共建設的特別預算,當時各自在立法院的要求下,於特別條例中明訂預算籌編應「分年辦理」。而行政院版《前瞻基礎建設特別條例》草案則僅規定「分期辦理」,並未明文納入行政院承諾的最長2年進行一期檢討。

問:未來大家檢討前瞻計畫的得失成敗,最終負責的就是你?
答:當然我要負責,行政院政治責任是我們要負責阿。
問: 立法院此次臨時會將審查前瞻條例,下一次臨時會則預定審查前瞻預算。但外界對於前瞻計畫仍有諸多質疑,並要求有更多公民參與,你會願意協調民進黨立院黨團,把審查條例的時間往後延?讓民眾充分討論後再處理?
答:我不預期應該做這個事情,這是立法院事情,我也無從決定。但我們現在都還沒到預算,只有審條例嘛!條例講起來只有一個重點,就是我們有這五項,承諾要去做,有些已經核定了,有些沒有核定,未來就是還要經過正常程序核定才能做,所以沒有任何違規的情況。
我們盡量把事情講得更清楚,用多元管道讓大家知道。另外,我們也蒐集各界質疑,盡量來說明。
真正關鍵的是在預算案,任何預算提出去的,一定是要可行性,預算案你不同意,可以去質疑,可以把他刪掉啊!但如果一直拖延下去,說要想清楚喔,8年花這麼多錢,現在執政已經滿1年了,那也別做事情了是不是!
國家建設也不是今天一槌就敲定了,每2年檢討一次,所以預算案還是經過立法院同意,立法院都沒有同意,我們也不可能做,我們還是有程序在走,不應該說緩一緩,緩一緩那我們就別做了!