體檢前瞻

前瞻只有2個區段徵收?林全承諾背後的疑慮

行政院長林全接受《報導者》專訪時數度強調,除了已經核定的2項計畫外,前瞻計畫軌道建設目前並沒有其他區段徵收。區段徵收究竟是什麼?為何會引起大規模迫遷疑慮?前瞻建設真的不會新增區段徵收嗎?

從苗栗大埔張藥房、台南鐵路東移到台中黎明幼兒園,台灣幾乎年年上演因土地徵收而起的人民抗爭事件。前瞻計畫中遍及台灣16個縣市的軌道建設,也再度引發是否進行大規模區段徵收的疑慮。
土地徵收分為「一般徵收」、「市地重劃」、「區段徵收」等徵收、開發制度,不同制度適用不同情形。
一般徵收比較像是單純商品買賣,政府強制人民賣出土地,被徵收戶喪失土地所有權、拿錢走人,但徵收目的僅限於國營、交通等公共事業;市地重劃則像是排列組合,由政府或私人發起重劃會劃定範圍,對範圍內的細碎不整土地加以整理、交換分合。參與重劃的人民能拿回約50%的土地,而政府也能拿到約30%土地來進行處分。
區段徵收則是由政府發起,將範圍內全部土地予以徵收。被徵收戶可選擇領取補償費(錢)或是抵價地(土地,通常可拿回40%),政府則能將30%土地標售賺錢以填補公共建設工程費用。雖然人民只能拿回原本一半不到的土地,卻因為政府將地目從價格較低的農地變成價格較高的建築用地,政府因而認定被徵收戶能藉此獲得利益而願意加入區段徵收。

土地徵收的必要性與公益性

長期主張廢除區段徵收的政大地政系教授徐世榮強調,因為不必經過人民同意,就能強制剝奪人民的財產權、生存權,土地徵收一定要嚴格地檢視其必要性、公益性,並視為不得已的最後手段。但區段徵收光在制度本身就已經毫無公益性可言,「張藥房就跟農地一點關係都沒有⋯⋯區段徵收完全是以財務考量為主,地方政府沒錢又要開發又要賺錢,所以區段徵收就常常被用」,政府為了損益兩平,高估很多開發成本,「明明只需要5公頃卻徵收50公頃,這樣有符合徵收必要性嗎?」
如果比較其他國家,徐世榮指出,德國、法國在19世紀也曾出現過區段徵收,但從20世紀初廢除至今也快百年;鄰近的日本則是在1945年之前就已經廢除,最為人所知的成田機場三里塚大規模徵收也僅是一般徵收。各國廢除區段徵收的理由,就是因為擴大徵收範圍不符合必要性、公益性要件,「全世界民主國家中,還有區段徵收的國家只剩下台灣。」徐世榮說。

被徵收戶選擇領錢 政府虧錢剩一堆土地

曾有營建署行政經驗的台北市財政局長陳志銘更從財政面指出,「區段徵收就是為了取得一塊土地,不要花錢」,對地方政府來說,這樣到底划算不划算,他並不看好。陳志銘舉例,彰化高鐵也是用區段徵收取得,但大家不看好地價會漲,被徵收戶幾乎都選擇不要領地,直接拿錢。最後,政府只留下一堆無法處分的地。另一例子則是淡海新市鎮,淡海新市鎮也採取區段徵收,但地主大多選擇領錢而非領地,營建署只好跟銀行借錢來付,「那個署長(營建署)就說:『我今天睡一覺起來,啊,又欠銀行5百萬(利息)了』。」
區段徵收制度之所以可行,完全是建立在「土地透過變更地目,價格會上漲」的前提下。但陳志銘認為,現在土地價格上漲幅度已不像過去那麼多,「現在不賺就算了,說不定還會賠,大家都活在過去的經驗⋯⋯大家也會做一個夢,軌道建設之後土地都會增值起來,但你只要看附近的地有沒有哄抬價格,就知道大家看不看好這個建設。」

學者:前瞻一定會有區段徵收

林全接受《報導者》專訪時則表示,軌道建設絕大部分都採一般徵收而非區段徵收;至於行政院不能將「禁止區段徵收」納入前瞻條例的原因在於,之後可能也會有人覺得區段徵收不錯,人民願意被區段徵收。
不過,徐世榮指出,桃園航空城原本也說要採一般徵收,後來卻變成區段徵收,區段徵收面積更高達3,180公頃,為史上最大的土地徵收案。政府說是因為有當地居民要求才會變更計畫,但有不願被徵收的桃園蘆竹宏竹村農民跟他說,村裡幾年前來了很多外地人來買地,買了地卻也不耕作,等到航空城計畫開始了,才再以居民名義喊說要區段徵收。也就是說,要求區段徵收的其實不是在地居民,而是外來投資者。
行政院官網前瞻專區「FAQ常見問題集」的第7項土地徵收中這麼寫著:「前瞻建設不可能會有迫遷,更不會有所謂的『大量迫遷』」,其中第2個理由是「在前瞻計畫中,行政院明確規定補助地方政府的經費不含土地費用,因此地方政府會審慎規劃方案,減少用地徵收。」
這邏輯看似合理,因為中央沒有編預算,地方政府沒錢就不會亂花。但徐世榮認為,就是因為地方政府沒有土地經費,又沒有其他財源,所以反而更可能去做區段徵收來賺錢、平衡支出,「前瞻將來不是做區段徵收就是市地重劃。」

報告書仍寫區段徵收? 交通部:報告太舊了

區段徵收爭議如此多,除了交通部長賀陳旦曾公開宣示前瞻計畫軌道建設不會有區段徵收外,林全也再三強調除了已核定的2項外,其他軌道建設都沒有區段徵收,但真的都沒有嗎?
交通部於6月8日設置前瞻專區軌道建設網頁,將全部38項軌道建設報告書上網公開。《報導者》一一研究每本報告書後發現,涉及區段徵收的計畫就有18項。其中,載明要做區段徵收的有6項次,計畫範圍包含其他計畫區段徵收的有15項次,報告書中僅將區段徵收列為建議方案或方案之一的為6項次(請見本文最末附表)。
交通部政務次長王國材接受《報導者》採訪時解釋,很多軌道建設有涉及區段徵收的部分,是屬於其他既有都市計畫,並不能算在前瞻計畫軌道建設裡。但《報導者》記者也當場質疑多份報告書仍有直接提及要做區段徵收,而與其他都市計畫無關的部分,舉例而言,今年3月編寫的「台鐵都會區捷運化桃園段高架化建設計畫改採地下化可行性研究報告」中的「鐵路立體化建設及周邊土地開發計畫可行性研究檢核評估表」,在「土地取得開發方式」選項中就勾選了區段徵收。
王國材看了嚇了一跳,連忙澄清評估表上寫著2015年1月修訂,「桃園鐵路地下化我們有問過市政府,只是他們報告還沒有改」。至於其他在報告書中寫說要區段徵收的計畫,像是恆春觀光鐵道計畫,王國材也解釋,報告書還沒有改,「恆春原本說要做區段徵收,現在也只要做一般徵收而已」。
王國材受訪時再三強調,「我們都有跟各個地方縣市政府確認過,他們都說沒有要做區段徵收。」也就是說,交通部的保證,是建立在各縣市政府的口頭承諾之上。

如果沒有蛋白,哪來蛋黃?

除了交通部前瞻專區上的軌道計畫報告書疑似並非最新報告書外,交通部和林全的說法也出現不一致。林全說桃園捷運綠線和新北安坑輕軌皆有區段徵收,但交通部的資料上卻只有桃園捷運綠線有區段徵收。
不過,交通部雖然在安坑輕軌是否區段徵收的欄位填上「否」,卻在「用地取得方式」上寫著:「其他方式(如土地所有權人願意先行提供土地供道路使用,則得併入鄰近農業區辦理開發)」。文字雖並未出現「區段徵收」,但徐世榮直言,這種說法看起來就像是要做區段徵收。
儘管行政院、交通部皆強調,前瞻計畫軌道建設不會有區段徵收,有的話都是已核定或是從其他都市計畫來的,但這樣的區分到底有沒有意義?徐世榮拿前瞻軌道建設跟其他都市計畫比喻,「一個是蛋黃,一個是蛋白,如果沒有蛋白,哪來蛋黃,都是一顆蛋啊。」
前瞻計畫軌道建設範圍內出現的一般徵收、市地重劃、區段徵收,到底要算在前瞻計畫還是其他計畫名目上,對政府官員來說或許有意義,但對於被徵收戶來講,可能沒有太大差別。
林全向《報導者》強調,若真的出現非區段徵收不可的項目,就按程序來檢視公益性和必要性。在社會各界愈來愈重視居住正義、居住人權的情勢下,前瞻計畫軌道建設若出現新的區段徵收,顯然必須通過各界更嚴格的檢驗。 
(前瞻建設軌道建設報告書整理總表連結