體檢前瞻

不只是8千8百億——前瞻配合款對地方財政的風險

8千8百億的前瞻特別預算其實只是中央編列未來8年需要的部分經費,但地方各縣市政府需要支出的「配合款」並未列在其中。根據行政院核定的「前瞻基礎建設計畫」,概算地方政府配合款至少超過3千5百億。過去,地方財政紀律不良多為人詬病,甚至發生苗栗發不出薪水的問題,已經債台高築的地方財政,究竟要如何消化龐大的前瞻配合款?

就法定而言,雖然特別預算可不受《公共債務法》關於年度舉債額度與總債務限定,但行政院長林全接受《報導者》專訪時,強調此次8千8百億前瞻特別預算仍將遵守總債務管制。
中央先「自我約束」,避免債留子孫的質疑。但是,前瞻建設不僅僅是中央的8千8百億特別預算而已, 還需要各地方政府也要相對拿錢出來的「地方配合款」才能完成。而相較於中央,地方政府的財政能力更令人憂心。
目前,前瞻計畫裡需要的地方配合款高達3千5百億以上(尚未計入城鄉建設部分),而3千5百億也僅僅只有建設費用,不包含地方政府須自行負擔的土地取得費用,以及未來軌道營運可能發生的虧損債務。
此次地方配合款以桃園市最多,總計高達1千2百億,其次是台中市810億,以及高雄780億。而這三個直轄市的年度預算都是赤字,也就是在沒有前瞻配合款之前,每年財政就入不敷出。
當賺的錢不夠花,其中一個方法就是舉債。只是,過去10年,地方政府幾乎年年舉債,所剩的舉債空間也有限,這次地方配合款幾乎都高過剩餘的舉債空間(見下表),不禁讓人質疑,地方政府真有能力消化這麼龐大的建設?
現任台北市財政局長陳志銘曾任經建會(現為國發會)組長,主要負責評估行政院交辦的「十億元以上公共建設計畫」,針對其財務可行性及建設效益進行審議。
審查過許多交通建設案的陳志銘強調,舉債建設並沒有不好,只要建設完畢,後續可以透過稅收或租金效益收回來,這個概念就是投資。但問題是,投資下去若沒有辦法產生效益,就會成為長期的債務惡夢。
目前地方政府在有限的舉債空間下,還能拿出配合款的方式不外就是排擠既有公務預算,或者是估算建設完成後的「自償性財源」。由於自償性財源舉債不計入各地方政府的債限額度內,所以自償性財源也成為地方政府規劃前瞻建設配合款的一大重點。
面對質疑的聲浪,高雄市財政局長簡振澄說明,配合款780億元中,450億將是捷運沿線土地開發的自償性財源,然後再賣地、開發,不足部分才舉債。
實際上,450億的自償財源還是得先貸款,只不過暫時不計入受債限規定的債務裡。自償性債務
指未來營運所得的資金用來償債財源的債務。自償性仍然以貸款取得投資金額,但因建設完成後有營運收益,此收益可用來償還債務,所以在公共債務法上將它跟一般債務做區分,不受債限限制。以交通建設來說,如票價收入、場站開發租金收入,或者廣告收入等,都是估算自償性的主要來源。
通常會等到財源確定無法實現後,就會轉成一般債務,陳志銘認為,這將成為地方財政的未爆彈。
陳志銘以過去台灣交通建設的經驗提出預警,「過去,自償性財源都是高估。」他說,台北捷運、高鐵都是如此,「高鐵營運至今,也只有新竹站做起來。」
台北市財政局長陳志銘。(攝影/吳逸驊)
台北市財政局長陳志銘。(攝影/吳逸驊)
陳志銘認為,建設是好事,舉債也不是不行,但是地方政府有責任把將來還款計畫說清楚,多少比例來自自償性財源,如何估算?需將資訊攤開供檢驗。尤其前瞻建設是跨首長任期的長期計畫,一旦啟動投資又很難喊停,會留多少債給下一代子孫?將來可能由中央負擔的風險有多高?都需事先規劃。
以下是陳志銘的專訪紀要:
Q:為什麼你特別注意前瞻計畫的地方財政問題?
A:我們在爭取國家建設計劃的時候,都有地方配合款。目前大家只看到8千8百億,那只是中央要去舉債的特別預算。事實上,整個前瞻投資金額不只8千8百億,還有公務預算、基金預算要拿出來的錢,但這兩項比例不高,另一個比例最高的就是地方配合款。這些加一加,整個前瞻計畫的投資超過上兆。
我舉一個例子,軌道建設裡有一項「鐵路立體化或通勤提速」,它的經費表載明106年到113年(編按:即特別預算編列的8年期間)特別預算是1千1百25億,地方預算604億。這還不包括113年以後,中央公務預算還要支應365億,地方預算還要再自籌380億。
所以不是只有8年要用錢而已,8年過後還有,而配合款只是工程建設經費而已,如果再加上地方還要自籌的土地取得費用,整個前瞻計畫要地方自籌的金額超過4千億絕非難事。金額這麼龐大,所以我們就得來看地方政府的財政能力。
Q:各縣市財政的問題出在那裡?
A:從民國95年到105年,除了台北市、桃園市,各個地方政府的總債務都一直在增加,也就是在沒有前瞻配合款情況下,推動現行一般的政事就已經要舉債了。前瞻配合款是額外,除非願意去排擠現有的政事,比如說,為了做軌道建設,去排擠社福支出,但你想有可能嗎?所以舉債又是不可避免了,那只會讓現在地方政府每年累積的債務再快速增加。所以,地方政府錢要從那裡來?大家都打一個大問號。
Q:高雄市財政局長曾經對外說明,雖然必須自籌780億,但將近6成,約450億會來自捷運沿線的土地開發等自償性財源,不足的才去舉債?
A: 我不特別講高雄市,我在經建會時候,看過很多這種計畫,自償性計畫很多都是高估的,常常預估會有400億,但真正能實現的只有200億,這是問題所在,是未來地方財政的未爆彈。
其實交通建設靠本業(運量)不會賺錢,通常要靠周邊附屬事業,如廣告、場站開發。但有哪一條建設,你看到他做起來了?你看桃園機場捷運,現在那個場站開發了?高鐵營運到現在,聽說也只有新竹站做起來。等到自償性財源消失之後,最後還是會轉為地方政府的一般債務。
Q:台北市捷運已經營運20多年了,自償性債務已經轉一般債務嗎?
A:還沒有,年限還沒到,通常會有30年到40年時間讓你慢慢收。台北市捷運現在還有334億的自償性債務,若分攤30年,每年還10億。但以台北市每天運量200萬,一年還是賺不到10億。
Q:很多人擔心地方的軌道建設將來會成為蚊子軌道,政府花了不該花的錢,是不是乾脆不要做?
A:我覺得前瞻一開始的建設階段,地方政府可能還可以因應,畢竟中央會出特別預算幫忙,地方舉債、賣地勉強找得出錢。可怕的是營運之後,你要養它,那時候,中央不再支援龐大的營運成本時,誰要負責?最簡單就是停駛關門了!
我沒有反對舉債建設,甚至這很正常。政府也不是民間企業,也不該以賺錢為目的。事實上,軌道建設是基礎建設,也不期待它賺錢,只要少虧就阿彌陀佛。但政府也不能說,我是服務人民,所以建設做了,將來能不能回收不關我的事。
我比較是從財政觀點,不要讓建設最後成為財政黑洞。每個計劃蹦出來一定都有貢獻,只是要事先想清楚會用多少錢補貼,如果本來以為每年政府要編10億補貼就能打平,結果後來發現卻要編20億才可以,那就是財政黑洞。一旦發現有財政黑洞,會不會有其他替代方案。是停駛還是加碼補貼?至少政府要知道風險在那裡。
Q:那我們現在應該做什麼,才能避免財政黑洞?
A:地方政府配合款到底要如何規劃?需要交代清楚。地方配合款分成兩大塊:一個是自償部分,另一個是非自償(舉債或編預算)。
Q:但目前前瞻建設有許多計畫並沒有通過可行性評估?
A:如果沒做,自償性經費怎麼估算得出來?
我講一個簡單例子,你貸款買房子準備要出租,買1千萬,自備款200萬,跟銀行貸款800萬,將來要用租金回收,假設一個月貸款要還4萬元,你預計這15坪套房要租4萬元,你一講出來,我就知道不可能,是騙人的,15坪房子怎麼可能租到4萬元?
談自償性經費就是要把這些資訊公開,每條路線,票價預估多少,運量有多少,土地開發要做多少?通常自償會美化,這些計畫攤出來,有經驗的人進來看,就會知道有沒有問題。
Q:目前像新竹市已經反映,配合款有難度,希望中央可以負擔多一點。最終,會不會中央要負擔的金額越來越高?
A:我對中央的財政紀律還有信心,但地方就不一定。以前大家叫「頭過身就過」,先讓計畫過了執行,之後再來玩追加預算。中央也很清楚,之前在經建會審議案子時,有一個默契,假設經費700億,中央400,地方300,以後萬一經費要變成800億,中央不管,追加是地方的責任。
Q:有人批評你,身為台北市財政局長,卻去批評其他縣市財政?
A:我不是用台北市財政局長的身分說這些,是因為我以前在經建會當組長,就是審議重大建設案,看了許多案子。
地方首長會說,你看,我向中央爭取到多少經費,確實,那是他們的政績,但他們都少講了,自己也要拿出多少錢來?
我同時待過中央、地方,知道過去的狀況是:「地方不能不要,中央不能不給」。我同意用擴大建設去刺激經濟,但不要因此留下不可控制的財政黑洞。