評論
陳柔安/何處是我家?那些被英國邊緣化的難/移民
去年6月底,英國公投結果決定脫離歐盟,舉國譁然之際排外情緒高漲,國內反移民的仇恨犯罪
因仇視特定族群(如種族、宗教、性傾向等)而做的犯罪行為。
(Hate Crime)大增。
首相梅伊(Theresa May)在今年3月底依據《里斯本條約》第50條啟動脫歐機制,準備開始進行脫歐程序,不料6月8日英國大選結果牌洗下議院的政治版圖,讓原本席次過半的保守黨優勢不再,保守黨首相梅伊執意堅持的「硬脫歐」方案(註)
指強力維護國家自主權,拒絕向歐盟的難民、移民等規範妥協的脫歐方案。若真的「硬脫歐」,英國與歐盟國家的貿易關係可能回到世界貿易組織的基本規範。相對地,「軟脫歐」方案可能參考挪威或瑞士,這類非歐盟成員與歐盟較親近的規範。
顯然不受選民支持,立場岌岌可危。
大選前,有鑒於英國對移民、難民愈來愈不友善的政策和社會環境,聯合國難民署特別向新政府提出6項建言,包括:增加難民容納人數、協助難民家庭團員、減少收容所拘留、平等對待不同來源的難民、協助難民融入社會和維持海外救援預算。英國大選後,國際人權組織「人權觀察」(Human Rights Watch)也在隔天迅速寫了封公開信,呼籲新政府加強對難民、移民的保障。足見英國政府的下一步,不僅關係到脫歐財貨流動的貿易議題,亦影響了跨國界人們的流動。
《里斯本條約》第50條給予欲脫歐的國家2年的協商時間,因此今年啟動該機制的英國須在2019年3月前完成一連串的脫歐程序,與歐盟面對面談判即是其中一項。
6月19日,英國與歐盟各派代表開始進行談判。然而同一天,亦正值伊斯蘭齋戒月的尾聲,倫敦北部芬斯伯里公園(Finsbury Park)附近的清真寺,有貨車蓄意衝撞參加活動的穆斯林群眾。以宗教、族裔為目標的襲擊,又再次點燃了排外情緒。脫歐方案跟恐攻均攸關國與國、國界與國界之間的關係——敏感的巧合,讓原本就遭受不公平對待的難民與移民,立場更加艱難。

迢迢千里

隨著這波歐洲難/移民來到英國的人們,英國排外情緒對他們首當其衝。
阿拉伯之春後,逃避伊斯蘭國及多方角力駁火的敘利亞內戰、伊拉克內戰,與逃避中東、北非、南亞、西巴爾幹等地區亂政和貧困的人們,大量出走,湧入了相對穩定的歐洲國家。
6月20日剛好是「世界難民日」,這源自「非洲難民日」的紀念日,提醒道:早先於歐洲難/移民危機,非洲各國因頻繁內戰,難民在國與國之間流竄,非洲國家已收容了超過四分之一的庇護尋求者。
英國上議院歐盟委員會(House of Lords European Union Committee)去年出版的《陷於危機中的兒童:歐盟地區落單的兒童難民與移民》(Children in Crisis: Unaccompanied Migrant Children in the EU)報告書便估計,這波難/移民危機的遷徙,至少有超過1萬名的兒童在歐洲失蹤。報告中除了譴責歐盟各國改善難民、移民問題的成效不彰,更點名英國應該分擔更多責任。
躲過槍砲、橫跨沙漠、搭乘漏著柴油的破爛橡皮艇,許多被迫離開家鄉的人們,違法穿越國界、行經危險且人口販運猖獗的陸路或海路後,他們無法取得歐洲國家規定較為嚴苛的經濟移民身份,多以庇護尋求者(asylum seeker)的身份抵達歐洲。許多國家的政府為了避免接受過多的庇護尋求者,預設了一份安全原生國名單(safe countries of origin)。從名單上國家離開的人們,通常會被歸為經濟移民(economic migrant),而無法成為庇護尋求者。
這2種身份的區別其實十分模糊,很難說為了生計出走者要算作移民還是庇護尋求者,此外也很難判斷一個國家安全不安全,所以這類預設頗具爭議。「人權觀察」認為,安全原生國名單容易讓某些庇護尋求者在需求被看見之前,就因為國籍遭受排除,且無法及時反應各國現況,建議設定以不安全(unsafe)名單取代,確保某些國家狀況緊急的同時,也不會造成排除。
庇護尋求者努力成為合法難民或尋求其他人道保障。法國北部的加萊之「叢林」難民營(Calais Jungle),就是2015年以來難/移民匯集之處,加萊是隔著海峽最靠近英國的都市,大批難民、移民的湧入,重創了當地舊有的經濟生活,他們住進簡陋的帳篷或貨櫃屋,引發當地的治安衝突,執法單位對其欺凌加劇,因此難民、移民多想投奔英國。不論是要跳上海底隧道的貨車,還是坐船偷渡。
抵達英國的庇護尋求者大致有入2種來源:一種是依循英國政府跟聯合國合作的安置計劃的人(通常為明確的目標對象,例如兒童或國家出現內戰),另一種是零散地依循陸路或海路跋涉而來的人。前者得以獲得到較完善的扶助資源,後者則類似加萊「叢林」的難民、移民,需與庇護申請程序單打獨鬥,這也是為什麼聯合國難民署會特別提出「平等對待不同來源的難民」的建言。
4月甫出版、英國議員們跨黨和幾個NGO合著的《歡迎難民?英國新一波難民們的經驗》(Refugees Welcome? The Experience of New Refugees in the UK)報告書便指出,從2012至2016年隨著安置計畫而來者有9千多人、零散而來者卻高達5萬多人——顯然更多人需獲得完善的扶助。
英國政府接受的庇護申請
本文中所說的英國庇護申請的數據來自「難民議會」網站
從2012年的2萬1,843人至2016年的3萬603人。縱使成長了4成,被歐盟委員會報告書特別點名的英國,其接受庇護申請的人數仍遠低於去年德國接收的72萬多人、法國8萬多人。英國批准庇護申請的比率只有約3成,亦低於歐洲平均6成的批准比率。
為防止移民申請庇護尋求,英國政府設下嚴苛的工作限制,尋求庇護者申請工作許可需要一年漫長的等待。沒有工作的庇護尋求者,只能住進老鼠、臭蟲亂竄的劣質安排居所,領取每日約5英鎊(約台幣195元)的微薄生活費。(即便華威大學去年的一份研究已經指出:允許庇護尋求者工作,反而能減少政府相關的財務支出。)
被英國政府拒絕批准的庇護尋求者, 則可能回到暴力問題頻傳的收容所,也可能被迫遣返或因遺失護照無法返國,或是由於家人已被批准而自己沒有,所以不得不分別,或可能改申請無國籍身份,當然也可能就逕自流落街頭。嚴苛的限制加上批准難民身份的比率偏低,歷劫而來的庇護尋求者本來就容易患上憂鬱、焦慮和創傷後壓力症候群,法規竟又系統性地把他們推往更弱勢的懸崖邊緣——在英國的狀況可能比在法國的加萊「叢林」難民營更糟。

叩問國界

今年3月的西敏寺襲擊到大選前接連發生的曼徹斯特爆炸倫敦襲擊,已逾30人罹難。這3宗假伊斯蘭教之名個別發起的恐怖攻擊,自稱為穆斯林的犯人都不是白人,也不約而同地一再刺激排外情緒。被視為極右、新納粹組織的「捍衛英國聯盟」(English Defense League,簡稱EDL),在西敏寺襲擊事件發生後,散佈與伊斯蘭恐怖主義開戰的言論,並在曼徹斯特爆炸後四處集結遊行。而恐攻發生後,針對穆斯林的仇恨性犯罪在曼徹斯特跟倫敦均大幅增長,包括言語辱罵、拉扯女性的頭巾或對前往清真寺的教徒進行肢體碰撞等等。
雖然政府跟媒體普遍呼籲不同宗教、族裔團結合作,不要被恐攻分化,但英國法律上的難/移民,不論在來之前或之後,英國這一年來愈來愈不友善的政策,令支持難/移民權益的非政府組織,感到擔憂。
從去年9月,在法國右翼政治勢力(例如民族陣線)及加萊民眾的施壓下,「叢林」難民營要被拆除的消息已風風雨雨。法國警方曾於2009年剷平加萊難民營,然而被迫離開原生國的難民和移民數量並未減少,他們仍逐漸聚集到加萊難民營。被民眾施壓的法國政府屢屢怪罪不分擔責任的英國政府,英國政府遂宣布出資蓋圍牆,取代原本的鐵絲網藩籬,希望更多的阻礙能減少難民、移民前往加萊。
10月,幾經抗議、連署,法國政府終究強力拆除了「叢林」難民營。擁擠的貨櫃屋和帳篷消失了,同一塊地上僅剩荒涼樹木。基於《都柏林規則》對庇護尋求者的保障,英國政府必須接受有親人居住於英國的兒童之庇護申請。包括符合《都柏林規則》、《達布斯修正案》或移民法規資格者,有750位兒童在拆除後來到英國獲得庇護。可是實際上還有上千人向英國尋求庇護,且依舊有400多位難民、移民滯留加萊,更有超過2,000人四散在法國北部。
今年2月英國政府宣布,即將大幅限縮《達布斯修正案》裡需接受的兒童難民數量。該修正案原本承諾修正移民法規、要庇護3,000位難民兒童,卻要被限縮至寥寥350位,4月時經輿論反彈才又增加為480位。內閣大臣
近似於我國內政部部長職位
安珀.路德(Amber Rudd)認為修正案會鼓勵未成年兒童逃難,所以限縮。
不過,根據《陷於危機中的兒童:歐盟地區落單的兒童難民與移民》調查,「想要到歐洲的家庭會先把兒童推去逃難,待子女獲得庇護後再依循難民家庭團聚的法律來到歐洲」,這樣預設並不正確。實際上,很多無法出走的家庭先讓兒童逃難,是因為父母認為這是子女未來唯一的活路。發起《達布斯修正案》的工黨成員阿爾弗雷德.達布斯(Alfred Dubs)曾是從捷克斯洛伐克逃避納粹到英國的猶太兒童,他強烈反對限縮,其他反對者亦呼籲政府正視英國歷史中,幫助受納粹迫害者的人道傳統。
3月,英國內政部甚至修改歸化法,使得庇護尋求者在批准庇護的5年後,需再一次接受安全遣返審查,如果審查發現原生國變安全了,比起繼續提供庇護或歸化,英國政府更傾向遣返他們。這項修改顯然不利難民找尋長期穩定的工作,生活也因而出現巨大變數,而歸化程序的不確定性也讓他們難以替家庭做打算,融入社會益發困難。
再看看一年來英國的其他重要政策:去年10月英國政府支持倫敦希斯洛機場的第三跑道擴建案,以及今年1月「一帶一路」首班從中國浙江義烏行經加萊至倫敦通行的火車,不論是機場擴建和通行中國的火車,將吸引更多的財貨湧入、流動。相比之下,英國執政的心態就是開大門迎接資本、並從後門逐步趕走移民與難民;一放一收之間,顯得格外諷刺。
為避免不平等繼續加深,大選前許多英國非政府組織加緊努力倡導難民、移民友善的觀念,期望大選結果能扭轉現況。像是「難民議會」(Refugee Council)要求候選人簽署保障難民權益的承諾、「移民團結」(Migrant Organise)鼓勵移民投票、「黑人投票行動」(Operation Black Vote)要求候選人處理不同族裔融入社會的問題等等。

十字路口

6月8日投完票後,英國大選產生最為多元的下議院:工黨的琵特.吉爾(Preet Gill)成為第一位女性錫克教議員、非白人議員增至51席、女性議員增至208席、LGBT身份的議員增至43席,社會中的少數或弱勢看似愈來愈能發聲了。但除了幾個政黨於政策大綱中承諾恢復《達布斯修正案》的庇護人數,以及自由民主黨承諾會擴大接受5萬名敘利亞難民,其他政黨在難/移民政策上均略為模糊。
英國最近很不平靜,設備缺乏更新的倫敦格蘭菲爾大樓(Grenfell Tower)6月14日發生大火、傷亡慘重。該大樓的居民族裔多元,但多為經濟弱勢,揭露了社會中多重弱勢深刻交織的不平等,極需大選之後更多的改革。第一位被指認的罹難者是一名敘利亞難民Mohammed Alhajali,他逃過敘利亞內戰卻葬身英國大樓火窟,輿論紛紛對此感到痛心。一份要求政府允許他的家人前來英國的連署,已蒐集數萬人的簽名。
當英國政府於6月19日開始進行脫歐談判,代表們在談判桌上為國與國、國界與國界之間的關係斡旋,貨車衝撞穆斯林的調查也還在進行中。清真寺襲擊引燃了支持與反對伊斯蘭教的極端情緒,令人憂慮是否會再次激化排外的仇恨犯罪。而格蘭菲爾大火,也帶來了必須正視難民、移民弱勢處境,痛定思痛的契機。
當中東、北非、南亞、西巴爾幹等地區的亂政和貧困一時之間不見停歇,心嚮英國的難/移民,或已居住在英國的難民與移民,持續流動於國界邊緣,渴求安身立命。
(註:本文中的報告書目前都只有英文版。)

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