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評論

孫友聯/私校外籍生淪黑工層出不窮,為何核心知情者不吹哨?揭弊者保護刻不容緩

(攝影/楊子磊)

年初,《報導者》對於中州科技大學「烏干達學工事件」的深度報導,引發社會對這起教育黑幕高度關切。烏干達學生排除萬難、千里迢迢來台求學,原本懷抱學成之後將在台灣所學回饋母國社會的夢想,在學校撕毀英語授課、提供獎學金等承諾後,並放任仲介安排學生至與課程無關的工廠工作,嚴重超時甚至必須輪大夜班,進而惡性循環影響學習生涯,讓學生在看不到盡頭的失望深淵中堆砌著絕望。最終,是他們抱持著最後一絲希望勇敢的向社會揭露這個惡行結構,才促使學校負責人、承辦人員及仲介等也以涉及犯《刑法》詐欺罪、《人口販運防制法》等罪嫌被收押或交保處分,積累已久的問題才得到部分解決。

事實上,這已經不是單一個案,近年來幾乎每隔一陣子就會爆發這種學工事件,包括媒體已揭露建國科技大學醒吾科技大學印尼學生案明道大學史瓦帝尼學生案康寧大學斯里蘭卡學生案,以及高苑科技大學菲律賓學生案。除了大學之外,在招生困難的情況下,各高中職也積極設立專班對外招生,亦零星發生外籍學生受不人道待遇事件,這些案件不僅造成外籍學生受教權益嚴重受損,涉及強迫勞動,甚至人口販運的情事,也成為台灣重大的人權汙點。

為什麼相關主管機關無法抑止類似醜聞的發生?更讓人納悶不解的是,扮演揭弊者的,往往是最弱勢受害學生透過媒體、民意代表及非政府組織才得以發聲,而那些在結構中「核心知情者」,包括政府機關、學校承辦人員卻始終保持沉默,任由這種嚴重侵害人權事件一而再、再而三的出現。倘若他們都勇於揭弊,是否更能避免事件的發生呢?

我不擬深究引發學工問題的複雜結構性因素,而是把重點擺放在「揭弊」(或吹哨)這個層面,並希望政府應儘速完成相關立法,保護勇於揭弊的公益行為。

為什麼核心知情者總是保持沉默?

在這些明顯違法且嚴重侵害人權的「學工事件」當中,為什麼核心知情者始終保持沉默,任由學生權益受損卻沒有人提出檢舉或揭露弊端?除了人在江湖、身不由己的明哲保身之外,避免因自己揭弊而遭受僱主或所屬組織的報復行動,例如騷擾、懲處、調職及解僱等不利之處分,或是面對雇主以洩漏營業機密、妨害名譽等訴訟,甚至遭受人身安全威脅,應是主要原因。

然而,在這些案件中誰會是可能的「核心知情者」呢?可能包括政府機關各部門涉及相關業務人員、學校承辦人員及密切接觸學生的教職人員,以及所謂合作廠商等,都有可能掌握學生權益受到侵害狀況。以烏干達學工事件為例,學校決定招收外國學校的行政準備是否充足,以及學生來台之後生活處境,包括沒有提供承諾英語教學、獎學金,以及被安排至勞動條件不良的工廠工作等,學校相關承辦和教職人員或多或少都應有所掌握;惟在揭弊後可能遭受各種報復的考量之下,最終他們只能選擇對於這類的人權侵害事件沉默以對。

根據立法院朝野各版本《公益揭弊者保護法草案》所揭示「揭弊者」可能遭致的不利措施,就包括解職、撤職、免職、停職、解約、降調,或不利之考績、懲處、懲罰及評定;減薪(俸)、罰款、剝奪或減少獎金、退休(職、伍)金;與陞遷有關之教育或訓練機會、福利、特殊權利之剝奪;工作地點、職務內容或其他工作條件、管理措施之不利變更等。這些風險,無疑成為知情者忍氣吞聲、知情不報的主要原因,或是選擇在離職後再提出檢舉,讓社會錯失了即時發現並解決問題的機會。

有鑑於此,國內倡議仿效國外立法保護「揭弊者」的聲浪從未間斷,尤其是在過去黑心食品充斥、金融弊案猖獗的年代,每每弊案被揭露時,早已對社會造成無法回復的傷害,而政府也必須花費更高的成本來加以處理。而事實上,在弊案中首當其衝受害的就是勞工。但對於勞工而言,在普遍缺乏工會保護,各勞動法中的揭弊保護又簡陋散落於《勞基法》第74條及《職業安全衛生法》第39條之中,僅靠薄弱的法規,自然無法形成勞工揭弊的積極保護網。

各國的揭弊者保護法制

基於「公共利益」的揭弊行為應受到法律保障,無論是作為預防公部門或是私部門貪腐及重大不法行為導致社會危害,許多國家都已完成立法,積極確保揭弊者不會受到報復及不利處分,同時更是保護社會大眾的利益。

以最早立法的美國為例,公益揭弊保護可溯及1863年《虛偽不實請求法》(False Claim Act),歷經了百年來社會的變遷不斷演進,更於1989年正式完成《吹哨者保護法》(Whistleblower Protection Act)立法,明確揭示國家應對公益揭弊行為所具有的保護義務。而2002年通過《薩班斯─奧克斯利法》(Sarbanes-Oxley Act),更透過強化公司治理手段,規範商業部門財務活動,以防堵日益頻繁的企業做假帳或其他詐欺行為所導致大型企業破產事件,同時也填補聯邦和各州屬商業法規透明規範不足之缺漏。其中,該法建立強制性通報制度,在某些情況下,關鍵利害關係人未盡職揭露信息可能會面對刑事責任追究,而這也成為後來「安隆醜聞案」(Enron)「世界通訊案」(WorldCom)等揭弊者保護的重要法律依據。

其他國家立法經驗,包括英國、紐西蘭、南非、日本、羅馬尼亞、澳洲、韓國等國家陸續制定專法,明確定義「公益揭弊」之適用範圍、揭發程序、保護及救濟執行等。這些國家的立法僅規範於公部門貪瀆的揭弊,而有的則同時適用公、私部門的公益揭弊行為。

台灣公民團體期待的揭弊保護範圍

在各界的努力推動下,《公益揭弊者保護法草案》早於第9屆立法院「司法法制委員會」就己完成初審並送朝野協商,惟最終因朝野一再拖延協商而未能完成三讀,實屬可惜。而本屆(第10屆)立法院,朝野立委延續第9屆努力的基礎,先後已提出包括徐志榮、曾銘宗、楊瓊瓔、李貴敏、鄭麗文、吳玉琴、范雲,以及時代力量黨團、台灣民眾黨黨團等共9個版本待審,惟法務部廉政署的版本目前仍擱置於行政院,遲遲未能送到立法院與各版本併案審查。

綜觀當前各委員提案版本,立法目的和內容差異並不大。包括涵蓋公、私部門之揭弊範圍、受理機關及揭弊程序,其中提供揭弊者的保護措施,包含禁止不利人事措施、舉證責任分配、責任減免、人身安全保護、身分保密等。

而對於勞工而言,要揭露所屬公司的違法弊端,其所受的壓力可想而知,事業單位必然調查檢舉者身分,可能採取報復行動如騷擾、懲處、調職,甚至解僱;公司以違反忠誠義務、洩漏商業機密或妨害名譽為由向員工提告也時有所聞。

因此,透過專法保護揭弊者免於受事業單位不利措施,不只是保護勞工或工會幹部,更可以預防可能危害公眾利益的弊端發生,對提高台灣企業法遵
法令遵循(Compliance),指公司或機構需採取措施確保其行為(包括員工的行為)遵守相關的法律、法規。
應有積極的效果。

而公民團體期待的公益揭弊保護,應完整包括:

  1. 個資保密:明定通報者身分之保密之措施,職務上或業務上知悉通報者身分之人,負有保密義務,故課以相關刑事責任、行政責任。若能於前端做好身分保密,後續人身安全及工作權益則較不易受到損害。
  2. 行政保護:於行政院及地方政府設置保護官,並賦予其調查權;明定雇主或上級長官不得對公益通報者採取各種不利益措施、受僱者不當措施所致之損害,得請求雇主終止不當措施、回復原狀或損害賠償。
  3. 司法保護:通報者或與其有密切利害關係之人之人身安全有立即危害時,可啟動即時保護措施;因通報行為致其生命、身體、自由、財產有遭受危害之虞,而有受保護之必要時,法院於審理中或檢察官於偵查中得依職權或依聲請,核發保護書等。
  4. 以及,除了適用重大刑事犯罪情事之外,未來立法亦應將「重大行政不法」事件一併納入,並由主管機關裁量是否適用公益揭弊保護的空間。

《公益揭弊者保護法》的立法,刻不容緩

經過公民團體多年的倡議,公益揭弊行為應受法律明確保護,不僅已是朝野立委共識,更是社會共識。雖然第9屆立法院最終功敗垂成,但本屆立法院朝野立委已積極接力推動,目前萬事具備,只欠行政院將法案送至立法院就可併案審查,讓台灣加入立法保護公益揭弊行為進步國家的行列。

就在世界揭弊日(6月23日)的今天,期待這部重要的法律能儘速完成立法,為台灣社會的公益奠定基礎,不只是保護勇敢揭露不法的公益揭弊者,同時也建構並完善社會,不再因這些重大弊案而受到傷害的保護網。

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