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【投書】修改《眷改條例》,請國防部停止標售珍貴國土

台大體育館對面、近日被標脫的國防部國有土地。該區域目前是市民農場與公園。(攝影/余志偉)

3月初,根據媒體報導,國防部將台北市大安區台灣大學對面合計778.64坪的精華土地,拆成二標出售,分別是第一標的485.21坪土地,與第二標的293.43坪土地。標案吸引數家建商搶標,成功脫標,共為國防部進帳了37億8,410萬元。

2月,同樣位在台北市大安區,國防部將通化商圈的244.42坪土地,以約8億3,800萬元賣給房地產開發商

另在2018年的8月,根據高雄市政府地政局官網,國防部委託高雄市地政局,成功地標售出3筆位在三民區與前鎮區共約2,504坪的眷改國土,吸引了21個投標者搶標,最後由3家建設公司得標,國防部共進帳約22億3,174萬元。

不僅北高二地,歷年來在全台各大都會區,都有國防部儼然地產大亨的活躍身影。只要上財政部國有財產署的網站,或各縣市政府地政局等政府機構,以及國防部政治作戰局的土地標售專區,就可以發現,國防部委託國有財產署北、中、南各分署及其他政府機關,標售國有不動產的諸多訊息。而這標售的國土絕大多數是建地或住宅用地,自然成為各大建商兵家必爭的競逐之地。

國土屢變新建案,法源依據是什麼?

賣國土這個形象,實在與國防部很不搭。一般人會問,國防部不是專責守衛國土的嗎?如果不是為了照顧軍民、或用於公益,否則國土不是應該寸土不讓,怎麼反倒大把大把地進了建商的囊袋裡,讓老百姓對於飆高的房價望塵莫及?怎麼行政院、財政部和央行一方面宣示打炒房,但是,國防部和財政部所屬的國有財產署卻不間斷地賣出珍稀的城市土地,供給建商蓋豪宅?

這一切的突兀與不協調都來自於《國軍老舊眷村改建條例》(以下簡稱《眷改條例》)。國防部在賣地的標售公告上,法源依據都這麼寫:依據《眷改條例》第11條第1項第5款(註)
國防部標售公告之另一法源依據,係《眷改條例》第17條:「依本條例興建之住宅社區,得視需要,依都市計畫法規設置商業、服務設施及其他建築物,並得連同土地標售。」

《眷改條例》第11條第1項明定:

第4條第2項之土地,除主管機關自行改建外,得按下列方式處理: 一、獎勵民間參與投資興建住宅社區。 二、委託民間機構興建住宅社區。 三、與直轄市、縣(市)政府合作興建國民住宅。 四、以信託方式與公、民營開發公司合作經營、處分及管理。 五、辦理標售或處分。 六、未達全體原眷戶三分之二同意改建,經主管機關核定不辦理改建之眷村,得依都市更新條例之規定辦理都市更新。

《眷改條例》第4條第2項則規定:

主管機關為執行國軍老舊眷村改建或做為眷村文化保存之用,得運用國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地,興建住宅社區、處分或為現況保存,不受國有財產法有關規定之限制

另國防部所訂《國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法》第2條第1項規定:

國軍老舊眷村改建總冊內國有土地之標售,得委託財政部國有財產署辦理。但以都市更新、市地重劃、區段徵收或聯合開發方式開發之土地,得委託其他政府機關(構)辦理。

合併以上3條法條,簡單地說,國防部為了執行眷村改建或保存眷村文化,可以運用老舊眷村及不適用之營地,委託國有財產署或其他政府機關,將之標售或處分掉,且不受《國有財產法》之限制。

《國有財產法》有標售面積上限,但國防部賣地不受限

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台大體育館對面、近日脫標的國防部國有土地之一。因位於精華區,吸引多家建商搶標。(攝影/余志偉)

而《國有財產法》最主要的限制,在於該法第53條:

非公用財產類之空屋、空地,並無預定用途,面積未達1,650平方公尺者,得由財政部國有財產局辦理標售。面積在1,650平方公尺以上者,不得標售。

換算單位,1,650平方公尺約略等於500坪。也就是說,超過500坪以上的大面積國土,根據《國有財產法》是不可以賣的。

但是,凡有原則就有例外與破壞。《眷改條例》第4條第2項又斷然地把《國有財產法》這個500坪的限制拿掉,所以「依法」,國防部可以愛賣多大塊就賣多大塊,愛賣多少地就賣多少地。換句話說,國防部賣國土一切都是「依法行事」,依的是《眷改條例》。

對於都市中需地孔急的建商、土地開發商來說,國防部的大片老舊眷村與大片營地就成為源源不斷的土地活水來源,而原本八竿子打不著的軍方與建商二方,如今水到渠成,國防部竟意外地成為建商的救世主。

看到這裡,大家會不會開始覺得奇怪?把國土標售給建商蓋豪宅,怎麼辦理眷村改建?是把某些老舊眷村與營地賣掉,得來的鉅款,拿來他處辦理眷村改建嗎?若是如此,早在2016年,國防部最後一處眷村改建的軍宅即已完工交屋,為什麼迄今國防部賣國土的腳步,仍未見稍歇?若是必須靠著賣國土來填補「國軍老舊眷村改建基金
根據《眷改條例》第8條:「政府為辦理國軍老舊眷村改建工作,應設置國軍老舊眷村改建基金 (以下簡稱改建基金) ;其收支保管及運用辦法,由行政院定之。國軍老舊眷村改建資金應以第四條報經行政院核定之老舊眷村土地及不適用營地處分得款運用辦理,不得另行動支其他經費支應。前項土地因市場狀況未能及時處分得款時,應由改建基金依實際需求融資墊付之。」
」的龐大缺口,那麼,是要繼續賣到什麼時候?是將基金填補完成,還是把國土賣到精光,小老百姓很想知道,是何者先到?

賣國土,與《眷改條例》立法目的背道而馳

《眷改條例》第1條開宗明義地揭示:

為加速更新國軍老舊眷村,提高土地使用經濟效益,興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍(士)官、兵,保存眷村文化,協助地方政府取得公共設施用地,並改善都市景觀,特制定本條例⋯⋯。

這一條文乍看之下似沒有什麼問題,「提高土地使用經濟效益、改建老舊眷村、照顧軍人軍眷住的權益、保存眷村文化、幫助政府取得公共設施用地、改善都市景觀」,這些眷改的目的皆看似正當,公益色彩均占相當高的分量。

可是,這麼多年來,國防部依據《眷改條例》大賣國土,又不受《國有財產法》的限制,反倒像脫疆的野馬,與《眷改條例》的立法目的背道而馳。怎麼說呢?

首先,以「照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍人」住的權益來說,把城市中稀少的建地賣給建商蓋豪宅,推升高房價,最終傷得最深的還是軍人與中低收入戶,因為如此一來,平價的住宅將成為海市蜃樓,看似近在眼前,卻遠在天邊,永遠遙不可及。

而「協助地方政府取得公共設施用地」就更難了,國土賣光光,日後無論是中央或地方政府根本就沒有足夠的公共設施用地,屆時若有需要,便利用都市計畫、區段徵收、市地重劃甚至直接徵收等手段,再來強取民地,豈不引發更大的民怨?

至於「保存眷村文化」就更無厘頭,竹籬瓦舍的眷村一旦剷平賣掉,附存於建築物之上的文化底蘊就容易灰飛煙滅,這樣是要怎麼保護眷村文化?用幾張老照片,還是辦幾場懷舊眷村美食宴,就可以使逸失的文化起死回生?

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位於台北101大樓旁的四四南村是台北第一個眷村,經搶救而得以保留為文化園區。(攝影/余志偉)

再者,賣國土給建商蓋高樓,這樣就可以「改善都市景觀」嗎?不知道你沒有去過台北101大樓附近的四四南村。四四南村是台北第一個眷村,好不容易經過有志之士的奔走,才免除全被拆除的命運,如今保存下來的部分建築,仍留有質樸與獨特的眷村風貌,成為高樓林立的信義區中少見的懷舊綠洲,與台北101大樓輝映成趣。試想,沒有了深具歷史紋理的建築、沒有了人文氣息濃厚的懷舊平房、沒有了營區大片的綠地與蒼勁的老樹,若滿城盡是高聳的水泥建築,這樣的都市景觀,會很美嗎?

最離奇的,是「提高土地使用經濟效益」這一點。的確,賣國土與提高土地使用經濟效益確實有正相關。相較於閒置的營區與相對少數的軍眷住戶所在的眷村,建商可用高價甚至天價標得國土蓋豪宅,連帶使得鄰近的土地與建物價格自然跟著水漲船高。但實際上,最終所提高的土地經濟效益,卻不是歸全民共享,反倒愈趨集中於金字塔頂端的財團與建商之手。

尤其,若標售的國土上還存有眷舍或營房等老舊建物,常見得標的建商,以取得的國有地為放射點,將附近民宅鄰地或尚未出售的國有地,盡量圈入都更範圍。不論結果是用「權利變換」或「協議合建」的都更方式,一定會卯足勁爭取最高的容積獎勵,盡可能地擴大坪效,獲取最高的利潤。確實,賣國土會「提高土地使用經濟效益」,但從來只聽過建商「轉嫁成本」予購屋者,幾乎從未聽過建商將利潤予購屋者或平民百姓共享的。

總而言之,國防部依據《眷改條例》第11條第1項第5款標售國有土地,實施的結果,根本無法達成該條例第1條所揭示的立法目的,反倒有害。既然最後一處眷村改建的軍宅已在2016年完工交屋,那麼,立法院與行政院是否可以協助國防部,研擬讓《眷改條例》功成身退,結束並結算眷改基金?至少先停止賣國土,勇敢地拔掉飲鴆止渴的魔戒,以免讓「居住正義」淪為全民眼中「國王的新衣」。

「都市計畫」加乘,大面積營地標售反抵銷政府打房努力

值得特別提出的是,一般人從《國軍老舊眷村改建條例》的法規名稱,會認為此法規只專責「老舊眷村」之改建議題,並不知道實際上,「營地」也在涵納的範圍內。根據《眷改條例》第4條第2項與第11條第1項第5款,除了老舊眷村所在的國有土地外,國防部還能運用「不適用營地」之國有土地,來辦理標售或處分,且同樣不受《國有財產法》標售面積的限制。

相較於較小規模的眷村土地,國防部的營區、營地的面積就大得多,動輒以數十公頃起跳。依《眷改條例》第7條之規定:

都市計畫區內非屬住宅區之眷地及不適用營地,在不影響當地都市發展下,得依都市計畫法第二十七條變更為住宅區後,依本條例辦理改建。非屬都市計畫範圍者,依有關法令變更為建築用地。

《都市計畫法》27條是這麼規定的:若有戰爭、天災等重大事變發生、或為避免重大災害之發生、配合政府興建重大設施,以及「為適應國防或經濟發展之需要時」,各地政府應迅行變更都市計畫。

可是,都市計畫「迅行變更」是何等重大的事情,仔細想想,「為適應國防或經濟發展之需要」,竟與戰爭或天災等重大事變享有同一等級的「最快通關」禮遇。也就是說,地方政府可以輕而易舉地變更都市計畫,讓國防部原本或許是機關用地的營地,以最快速度,變更成住宅與建築用地,再來賣高價、出脫給建商。

須強調的是,《都市計畫法》不是為了「改善居民生活環境,並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展」而制定的嗎?怎麼國防部又有此「橫空出世」、「異軍突起」的權利,使《眷改條例》無縫接軌「都市計畫」,讓原有眷地與營地的使用分區暢快地變變變?難怪學者徐世榮曾失望地說:「如果都市計畫與土地政策都只是用來進行土地炒作及遂行政府的土地財政目的,完全喪失都市計畫的初衷與原型時,我們可否就不要都市計畫了?可否就把都市計畫廢除?」

嚴重的是,無論在都市或鄉間,大面積的營地標售,往往帶動鄰近區間房價與地價又急又快的漲勢。尤其在寸土寸金的都會區,因為土地供給量更為稀少,只要一塊方整建地的釋出就足以掀起整個區域房市的巨大波瀾!

但你會問,政府不是總宣示「居住正義」,總是在「打炒房」嗎?但怎麼又持續賣出大量國土給建商,這樣豈不會使政府為了抑制房價飆漲所做的努力,都化為烏有?政府對於國土或財政的政策,若只是頭痛醫頭,腳痛醫腳,顯然是缺乏綜觀視野與統籌能力;但若是能夠嫻熟、熟捻地運用各項工具,表面說的一套,做的又是另一套,那麼人民也會看破手腳,反倒會引起民間普遍的不信任,種下日後政府施政的強大阻力。

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原台北六張犁陸軍保養廠營區分割成5塊基地,未來將規劃2座公園及興建約3,165戶公宅。(攝影/余志偉)

國土不是只能蓋滿房子,何不釋出為永久綠地與公共設施?

在這麼多國防部獨占鰲頭的房地產新聞裡,好不容易找到了一抹微光。據報載,國防部在新竹市北區有一處佔地0.8公頃的閒置營區,在2020年7月,國防部同意釋出,將由新竹市政府打造成永久性的米粉寮公園。在這裡,要向國防部致敬,將閒置營區從機關用地改為永久性的公園用地,讓居民可以安心地休憩呼吸,這是多麼珍貴難見的好消息!這才符合國防部為軍為民的良好形象!

一個國家不會因為蓋滿豪宅而偉大,更何況,釋出大量精華國土給建商蓋房子,巨大的量體帶來的環境壓力,不但加深地球暖化,也無益改善大多數人民的居住品質。而且,台灣人口下滑的趨勢已成塵埃底定的事實,根據內政部統計,我國人口自2020年起,正式進入負成長的年代;在可見的將來,恐怕沒有足夠的勞動人口支撐經濟成長。國家若持續一味地賣國土、蓋豪宅,不知意義何在?最終受益者,顯然不會是一般老百姓。

可惜的是,政府對於國家土地的政策,似乎仍停留在30年前經濟起飛、人口擴張的年代。無論是哪一黨執政,總愛標榜「前瞻」的政府,一手忙著自賣國土,將國有地變賣成私有地;另一手卻忙著運用都市計畫、區段徵收、市地重劃甚至徵收等各項工具,將原本的民地改成公有地,處處開闢僅節省數分鐘車程的道路,將僅剩不多的良田與荒野更改地目,納入建地的範圍。城市就不用提了,就連鄉間,為了各項「偉大」的建設,綠樹也一再被砍頭,森林更毫不留情地被吞噬。

於是,儘管空屋與空汙一再上升,儘管蚊子館和蚊子園區愈冒愈多,儘管高樓愈蓋愈多,但我們的居住環境與品質並沒有明顯的改善,老百姓反而愈來愈買不起一個安身立命的家。

我們要呼籲的是,國土不是只能用來蓋滿房子,既然政府擁有國土規劃的高權,既然地方政府可以配合國防部運用都市計畫「迅行變更」、將機關用地變更為建地,那麼,除了蓋公益性質的社會住宅與其他公共設施之外,何不將大規模的閒置眷地與營地,「迅行變更」為永久性的公園用地、生態區或公共空間設施?

時間會過去,再怎麼富麗堂皇的水泥建築都會凋敗;但樹木、森林與原野不會,只要沒有人為的破壞,反而會隨時間的經過,成為大自然恩賜的禮物,益發茁壯昂揚。你想要留給後代子孫一座鋪滿水泥、熱得半死的灰色城市,還是綠意盎然、空氣清新的宜居之都?

昔日徵收私有地、今日再天價標售,無限輪迴的悲歌?

還記得本文最前端的房地產新聞嗎?國防部將北市台灣大學對面合計778.64坪的精華土地,賣給建商。很多人不知道,國防部這塊精華地當初是如何取得的。實際上,這是60幾年前徵收而來,也因此,國防部在招標公告上有註明「被徵收之原土地所有權人或其繼承人,有依同樣條件優先購買權」。

相似地,於2021年1月,國防部委託國有財產署南區分署,標售一筆位在高雄市三民區約267.7坪的住宅區建地,標售底價為2億5,272萬元,標售公告上亦註明:「本案土地有土地徵收條例第59條優先購買權之適用,被徵收之原土地所有權人或其繼承人願優先購買者,應於決標後10日內,自行檢具保證金2527萬3,000元及相關證明文件,以書面方式向標售機關提出申請。」

依《土地徵收條例》第59條第1項,若國有土地係徵收而來,要出售時,當初原地主或繼承人,有優先購買權:

私有土地經依徵收計畫使用後,依法變更原使用目的,土地管理機關標售該土地時,應公告一個月,被徵收之原土地所有權人或其繼承人有依同樣條件優先購買權。但優先購買權人未於決標後十日內表示優先購買者,其優先購買權視為放棄。

這種優先購買權看似立意良善,但又是另一個海市蜃樓,令人心酸的無用條文。原因出在,原地主要用「同樣條件」才能優先購買。什麼是同樣條件呢?就是必須比照參與投標者的最高價,而非以60、70幾年前連市價都搆不上邊的徵收價來購買。

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四四南村內,部分建築還保留原初的軍籍舍牌。(攝影/余志偉)

當初國民政府迫遷來台,所取得的國有土地,無論是徵收也好,接管也罷,相信是無數家族流傳下來心中永遠的痛。如今,事過境遷,被掠奪土地的傷口猶未癒合,現在政府卻大剌剌地標售當初被徵收的土地給建商蓋豪宅。動輒數億起跳的標售底價,後代子孫若是平民百姓,恐怕連1成的保證金都付不起,遑論使用優先購買權全數買回祖先的地,簡直是再受一次無情的打擊。

提筆至此,恍惚間,不知今夕何夕。為什麼不先用現有的國土去做公共設施,而是持續用各式「無本」的手段,徵用民地,以供政府甚至商賈源源不斷的使用?這種荒謬的歷史悲歌還要傳唱到幾時?這種土地被掠奪的痛還要持續幾代?

再次呼籲行政院與立法院,應協助國防部,修改或廢止不合時宜的《眷改條例》,讓國防部回歸保家衛國的本業,停止賣珍貴的國土,為國家保有永續的生機。

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