評論
徐世榮/慘痛的台灣土地掠奪史
行政院原民會最近公布《原住民族土地劃設辦法》,由於將私有土地劃出原住民傳統領域範圍,致使部分原住民朋友駐守凱道,表達強烈抗議;另一方面,卻也有原住民朋友公開表達贊成,一時之間,輿論分歧,莫衷一是。本人由於在政治大學擔任「土地制度史」課程的教席,僅略表淺見供參。
台灣歷史淵源流長,在清領時期,清廷最早雖實行海禁政策,但漢人還是源源不斷冒險渡海來台,大量漢人在康熙末期即移入,並於乾隆及嘉慶年間達到高潮,致使台灣西部平原地區大量開闢為水田,台灣遂成為一大穀倉。但相對地,卻也嚴重壓縮及掠奪了原住民的生活及生存領域,致使衝突時常發生。
清廷對於已經來台的漢人,原本是嚴格禁止承買及承租原住民土地,但是後來遷就於事實,從雍正二年開始,有限度開放熟番地的出租,但對於生番地仍然嚴禁入墾。由於開放出租,使得許多實質的買賣行為是以租佃的方式在進行,因此產生了所謂的「番產漢佃」、「一田二主」等制度,番業主雖為名義上的所有人,但實際掌控土地的則大多是漢田主。另外,在清末牡丹社事件發生之前,清政府對台大抵是採取消極統治政策,對原住民土地雖發布一些管制規定,但漢人仍然以一些正當或不正當的手段,不斷地奪取原住民的土地,並把原住民驅趕至高山及台灣的東部,也就是台灣的後山。
到了日治時期,台灣成為日本的殖民地,國家伴隨著資本,形構成日本帝國主義,強勢入侵台灣。殖民者深知要在台灣殖產興業及農業移民,最重要的乃是要擁有土地,因此如何經由政治力來創造高額的官有地(國有地)乃是關鍵。
因此,日本來台第一年即公布《官有林野取締規則》,其第一條強制規定「凡山林原野,若無契據或其他證件足以證明其所有權者,統視為官有」,繼而分階段開始進行台灣西部的土地調查(1898-1904)、林野調查(1910-1914)、官有林野整理事業(1915-1925),將林野土地劃分私有或官有。由於在清治時期,對於林野並未丈量,其縱然為民間買賣的標的物,也很少有契據,致使約73萬公頃林野土地全淪為官有。1928年日本殖民者制訂《台灣森林事業計畫規程》,開始下一階段對於台灣東部林野的搜刮。經山地(蕃地)林野調查與整理之後,約有129萬公頃山地林野淪為官有,其中約有20萬公頃保留做為現在所稱的原住民保留地。
但日本殖民者對於台灣土地的覬覦絕非僅是在山林原野而已,為了進行官商資本積累,對於平原地區的土地也是不放過的,其中最受重視者則為大日本、台灣、明治、鹽水港四大製糖會社所擁有約12萬甲農地,而這即是現今台糖公司土地的前身。根據台灣省政府原代電可見,「在台糖公司經管全部公地中:(甲)由前台灣總督府直接間接撥付撥用,或投資各日人製糖會社之土地,共計56,995甲,除此項公地外;(乙)其由總督府憑藉政治力量,強制徵收人民私有土地,轉交各該製糖會社使用,為數亦達64,367甲,此項6萬餘甲之土地,分別登記為會社所有。」這些被掠奪的土地絕大多數是位於台灣的西部,少部分則是位於台灣東部,1947-48年台灣出現許多針對台糖的農民抗爭即是與這些土地被掠奪有關,但至今這段歷史仍然是被遺忘當中。
二次大戰之後,獨裁統治的國民政府來台,又展現出新一階段的土地掠奪。它除了完全接收日本殖民者所遺留下來的土地之外,更進一步的運用「土地總登記制度」來搜刮私人土地及產權。政府於接收台灣後即規定,「土地法自開始行使政權之日,適用於台灣」,台灣行政長官公署於1946年4月5日發布「土地權利人應依限向所在地土地整理處申報公告」,限令自同年4月21日至5月20日止,在此1個月,無論公私有土地,凡已取得土地權利之團體或個人,應檢齊有關土地權利憑證,依規定期限申報,得申報之權利以所有權等8種權利為限,並於審核無誤後,發給權利書狀,即視同已依我國土地登記法制,辦竣第一次所有權登記。
惟當時正逢政權變革,此土地登記制度與日治時期完全不同,長期受日本文化影響的台灣民眾是否能夠瞭解並確保自己權益,無不讓人深感懷疑。而政府自己本身的法體系也是相當紊亂,後來行政院雖於1947年3月25日另通過《台灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法》,但也僅是將土地權利申報時間延長至1947年6月左右,嗣後隨即編造土地登記簿發給權利書狀,完成土地登記工作。其產生的嚴重法律效果是,凡是未申報、或是雖經申報但未通過者(當時所要求的繳驗文件相當嚴苛,加上嚴重缺乏能夠審查的工作人員,有土地整理處回報要在期限內完成任務,如同是不可能的任務),其土地及房屋就因此全歸公有。另由於當時發生二二八事件,有許多台灣人懼怕而不敢前往申報,其土地房屋也就因此全歸政府所有。這明顯相當不合理,至今也不知有多少土地及房屋被獨裁者掠奪,造成現今仍有不少土地及房屋所有權人的後代不斷地在訴求返還土地。
此外,實施於民國42年的「耕者有其田」政策,也是當權者強制掠奪土地的作為。那時有14萬多甲的農地被徵收並放領給現耕佃農,最嚴重的錯誤乃是因蔣介石為了強硬實施這個政策,不惜擴張對於「地主」的定義,將共有出租耕地的所有權人全部拉近來,認為他們也是剝削佃農的「地主」,刻意予以懲罰,完全剝奪其所有權。但事實上,他們絕大多數都僅是擁有一甲以下的土地所有權人,他們與富甲一方的土地所有權人絕對是無法類比的,這些「地主」的戶數有87,149戶,而其被徵收的土地面積則大約是10萬甲,而這些被掠奪的土地全部都是位於台灣西部,台灣東部是不包括在內的。
以上是台灣歷史中非常沈痛的一面,其實,台灣的土地制度史也就如同是土地掠奪史,愈是研究,愈是讓人陷入痛苦難過的情境。然而,學界的探討大多是著重於清治,少部分則是延伸至日治,至今卻依舊很少去探討戰後初期國民政府來台所發生的土地掠奪,而這很可能是長期威權統治的後果,致使我們嚴重欠缺這部分的歷史意識,由此也無法對現今嚴重的社會問題提供解決的可能視野。
經由長期歷史的探索,讓我們深刻的理解,這樣的土地掠奪絕不僅是侷限於原住民朋友及原住民傳統領域,它是全面性的,漢人後代也是無處躲藏。不同的或許是面積的多寡及時間的差異,這是個族群的課題,同時卻也是國家霸權及階級的問題。
本人也時常亂想,冥冥之中,老天爺是否欲藉由日本帝國主義及中國來台的獨裁政權,懲罰渡過黑水溝來台的漢人後代,幫原住民朋友追討些微的公道?但這應沒有人知道,也沒有答案。然而,本人身為漢人後代,並不反對幫原住民朋友恢復其傳統領域,但卻也企求大家能夠同時瞭解台灣長期以來悲慘的土地掠奪史,藉此尋求彼此的諒解,並經由心平氣和的誠懇溝通討論,探詢原住民傳統領域範圍及其權利內涵,一起來擘劃適當的解決方案。在解決這個問題時,我們需要的或許是諒解,而不是指責,畢竟我們都一同背負著慘痛的歷史。

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