國有地撥用爭議 台大紹興南街案卡關

台大紹興南街案卡關。(攝影/林雨佑)

曾經發生居民激烈抗爭,後來被台北市長柯文哲列為第一個公辦都更案的「台大紹興南街案」,目前不但陷入招商流標困境,更出現國有土地撥用爭議。認為台大違法使用土地的居民,在官司敗訴後打算繼續向監察院陳情⋯⋯

2016年被台北市政府訂為「公辦都更元年」,台北市長柯文哲更在下半年推出公辦都更「一月一招商」,從9月開始陸續推出台大紹興南街案、蔡瑞月舞蹈社旁市有地案、捷運大直北安段案、捷運科技大樓瑞安段案。台大紹興南街案作為柯市府第一個公辦都更案,也是這4案中面積和投資金額最大的一案,12月初卻因無人投標而宣布流標。
市府評估流標主因,是因設定地上權地租成本不易評估,讓廠商卻步。然而,紹興南街基地遇到的不只是租金風險問題,還有難解的違佔戶問題,以及國有土地撥用的程序問題。

台大紹興南街基地 設定地上權50年

(設計/吳政達)
(設計/吳政達)
由台大、台北市政府簽約合作的台大紹興南街案計畫基地,位於紹興南街與仁愛路一段交叉口,基地面積約1.4公頃。該計畫主要分為三部分,一為台大的教學研究區域(圖中D區);二為引進民間廠商投資的設定地上權(圖中A、B區);三為台北市政府的公共住宅(圖中C區)。整個計畫預計引入33億元的民間投資金額,可得6,000坪商業空間、5,000坪居住空間、10,000坪教學研究空間,和約93戶公共住宅。
A和B區的部分設定地上權皆為50年,50年後台大收回使用。只不過B區地上權的前20年必須配合台大的高教計畫作為「生活實驗村」,如果沒有這個生活實驗村,或許這整塊基地連動土都會有困難。而這個生活實驗村是誰要生活?又由何而來?這就要從紹興社區上居民的歷史脈絡開始說起。
紹興社區是緊鄰台北帝國大學(台灣大學前身)日式宿舍群,居民多為1949年跟著國民黨政府來台灣的軍民和家眷,原本共有約 135 戶,現在則有約50多戶仍居住在原地。如同隔壁鄰居的華光社區,紹興社區也都屬於「非正式住居」社區,也就是所謂的違建戶。當然,雖稱之為違建,但在紹興居民遷入之時,政府因無力照顧而默許形成的違建聚落各地皆有,全台灣估計約3成人口都居住在違建之中。

台大全部提告 每戶索賠百萬不當得利

紹興社區居民這一落腳就住了4、50年,現在還留下來的人,大部分都是經濟弱勢和7、80歲的年邁長者,還有些身心障礙者。房舍雖然破舊,但對一些居民來說,也是花了半輩子近百萬積蓄買下的家。然而,2010年社區居民卻突然收到台灣大學寄出的存證信函,以國土活化、興建醫學院大樓名義,要求拆屋還地。求償為期5年、公告地價10%的賠償金,各戶索賠金額約在70萬至100多萬不等。
紹興社區大部分的土地為台大接收台北帝國大學宿舍校地,並在民國40年完成土地總登記。在法律上,台大告居民確實站得住腳;但在情理上,國內最頂尖的大學挾帶法律專業優勢,在沒有事先告知的情況下,寧願花錢請律師提告,也不願和居民坐下來協商甚至負擔補償費,讓台大校方受到許多責難。關心紹興社區居民的台大學生就在2012年台大校慶典禮上,身穿黑衣抗議要求校方撤告,逼得校方最後在一審判決前和居民和解。
只不過,雖然是和解,願意和解的居民仍必須負擔1%的「不當得利」給台大,每戶大約是1萬元上下。雖然賠的錢不多,但對比同社區隔壁的鄰居,不是賠錢而是拿錢,情緒多是複雜。
在台大對居民提告之前幾年,建商華固因認為此地都更有利可圖,便與紹興社區住戶商談,利用人頭收購地上物,每戶收購價約200萬元左右,共收購了35戶。只不過,最後華固跟台大的條件並沒有談妥,導致都更案破局。而紹興社區隔壁、位於仁愛路上的Y17青年育樂中心,原本也住著所謂違建戶,最後居民卻是領取補償費搬走,多數被安置到善導寺旁的國宅。

生活實驗村 兼顧居住權和法規

正因仍有民眾居住,因此紹興南街基地若要開發,無論如何都必須處理居民的居住問題。法律上,雖然台大並沒有負擔居民安置的義務,但實務上,台大若跟法務部處理華光社區一樣採取強行拆除手法,只會讓居民和學生誓死擋拆,台大也會再度招致嚴厲批評。但台大如果想要安置居民也不可行,因為沒有法律依據,畢竟台大是教育機關,僅對校內學生負有照顧責任,無法使用教育經費來安置紹興社區居民。
紹興南街基地若要開發,無論如何都必須處理居民的居住問題。(攝影/林雨佑)
紹興南街基地若要開發,無論如何都必須處理居民的居住問題。(攝影/林雨佑)
設定地上權的「生活實驗村」正好可以讓這個難題順利解套。台大提供土地,讓得標的建商來蓋房子,房子蓋好後的前20年必須給原本的紹興社區居民居住。台大也已經募款約1,400萬元,準備做為紹興社區居民中繼住宅的租金補助。居民先在中繼住宅安置,等到紹興南街基地全部建設完成後,再回到「生活實驗村」居住,屆時,此基地教學研究區內的台大醫學大樓更能負擔年邁居民的照護問題。從台大的角度來看,可說是避免迫遷居民和法規限制的兩全其美做法。

遲遲未蓋病歷室 台大撥用持續30年惹爭議

然而,就在生活實驗村的預定地及其他土地上,卻存在一項國有土地撥用爭議,甚至可能影響到公辦都更的時程。
紹興南街基地1.4公頃的土地中,除了少部分為經濟部標準檢驗局、台北市瑠公農田水利會等單位擁有外,有將近9成土地屬於台灣大學所有。整個基地中,8成土地屬於台大接收日產、總登的土地,另外1成(0.1739公頃)則屬於撥用地。撥用地屬於國家財產,由財政部國有財產署管理。
台大於民國75年以「興建醫學院附設醫院病歷資料室」為由,向國有財產局申請撥用共4筆土地(如圖),分別為地號21(生活實驗村預定地)、22-1、22-6、22-2(市府公共住宅預定地)。依照《國有財產法》第39條第1項第5款規定,「建地空置逾一年,尚未開始建築時」,就「應由財政部查明隨時收回,交財政部國有財產局接管」。而紹興社區從30年前撥用至今,確實沒有依照當初使用目的建築病歷資料室,單以這條法令來看,台大確實應將撥用土地還給國產署。
(設計/黃禹禛)
(設計/黃禹禛)
在紹興社區擁有多戶房子,並租給許多弱勢租客的王國慶,在當初那波台大訴訟中並沒有選擇和解,最後遭到法院判賠給台大100多萬元。但王國慶對於台大處理撥用地的作法相當不以為然,堅持認為台大是違法持有撥用地,並且提出行政訴訟。
「撥用土地沒有用就是要歸還,你(台大)違法搶人家土地,我看不下去。」王國慶向《報導者》表示,台大早在幾十年前就應該要把地還給國家,而不是賴著不還,也不趕快按照撥用目的蓋病歷室。他不滿台大甚至還對居民提告,讓居民損失都更的權利,到最後只能賠錢走人。聲援王國慶的前南藝大音樂系教授林暉鈞更直言:「台大若真要蓋病歷室,為何不一拿到土地就開始跟居民協商搬離或排除?為何拖到現在?因為他(指台大)地太多了,開發需求都是瞎掰出來,並不是真的有校地需求。」
原本說要蓋醫學院大樓的台大,在柯文哲上任後,跟北市府談定朝公辦都更方向進行,更讓王國慶覺得受欺騙。「他(台大)早在告我們(居民)的時候就違法了,台大當時說是要蓋醫學院大樓才要我們拆屋,但他的土地撥用目的明明就是病歷室!」王國慶認為,紹興社區基地就算要都更,也應該是台大先將地還給國產署後,再由國產署來進行都更。若是如此,持有基地約1成面積比例的國產署願不願意參加都更,整個公辦都更計畫要不要修改重跑,恐怕都成問題。

未依目的使用?台大:不是不用  是沒辦法用

在撥用地上一直沒有蓋病歷室的台大,從2011年回覆紹興社區居民自救會的公文,一直到2015年回覆王國慶的說法,都稱「仍有公用需求」,但不再提到病歷室;而相當模糊的「仍有公用需求」說法,也獲得台大主管機關教育部的支持。
台大副總務長徐炳義接受《報導者》訪問時表示,校方對於該地一直都有在規劃,而無法依照原撥用目的使用的原因在於,民國75年撥地下來時,還需要政府編列預算,只是預算一直編不下來;再加上「因爲佔用(違建)沒有排除,我們有問國產署,說我們有想排除但無法,所以無法使用,國產署是說『只要你們(台大)有持續排除就可以(不用歸還撥用地)』。」台大總務長王根樹也說,「要如何認定我們沒有使用需求?我們的確是有,但上面有佔用戶,我們不是不用,是沒辦法用。」
國產署公用財產組組長吳雅華向《報導者》說明,因為土地的佔用還沒排除,台大無法依原計畫使用,所以國產署不會第一時間就收回。不過,違建佔用的問題在國產署撥地時就已經存在,為何又可以撥地?吳雅華則解釋,「撥用跟地上物沒有關係,地上物有租約都可以撥用,機關土地撥用上面有很多佔用很正常。」
由於不滿台大控告居民,王國慶不惜自掏腰包,花錢請律師針對撥用地爭議打行政訴訟。因財政部曾回函要求教育部督導台大依法檢討撥用地,王國慶因此控告教育部,認為教育部瀆職,未盡到監督台大的責任。去年12月初高等行政法院判決王國慶敗訴,但卻沒有實質認定此案是非對錯,只是認定王國慶沒有作為申請廢止撥用的請求權,而教育部也沒有決定撥用土地的權責,也就是「提告的人沒權提告,被告的人也不應被告」。
然而,在此過程中,國產署終於要求台大重新辦理土地再撥用程序。

病歷室移位 國產署:要重新撥用

北市府去年9月6日上網公開招商後不久,國產署、台大、教育部、北市府、內政部營建署等單位就在9月19日開會決議,台大撥用的4筆土地,要請教育部確認符合該校公務所需後,再到國產署重新申請撥用,併案廢止原撥用。
國產署為何在都更案已經招商後才要求台大辦理重新撥用?關鍵在於,台大雖然表示未來仍會在醫學院大樓裡蓋病歷室,但醫學院大樓位於教學研究區(D區),而非撥用土地的B、C區。台大副總務長徐炳義強調,將來病歷室雖不在原撥用地上,但仍屬廣義解釋的「整體開發」,因此仍符合原撥用目的。不過,國產署認為此說法有問題,因此才要求台大必須申請重新撥用。
台大因此在2015年11月以「整合其他校園的教學教育設施」等撥用理由提出申請,該案目前已從教育部轉到國產署等待核准。徐炳義表示,希望能在今年年初市府第2次招商前完成重新撥用程序,台大也會等到撥用程序完備後,再來進行招商。

居民提告要爭一口氣

儘管台大已申請重新撥用,王國慶仍堅定認為,台大民國75年的撥用土地沒有還給國產署就是違法,即便行政訴訟敗訴,他仍打算二度去找監察委員陳情,並同時對財政部國產署的上級機關行政院提起行政訴訟,就是要證明此事有行政官員瀆職。王國慶說,他提告就是為一口氣,「我訴訟(民事拆屋還地)輸掉,賠你(台大)錢可以,但你(台大)不可以拿違法的土地來告我」。
當然,知道台大有撥用地爭議的居民不只王國慶一個人,早在當年台大控告居民時,當時紹興社區拆遷自救會就曾到監察院陳情,只不過在台大願意和解後,自救會就沒有再繼續強調撥用地爭議。
紹興權益促進會幹部陳泰安解釋,這是當時抗爭策略的選擇,「如果一直打這一塊(撥用地爭議),所耗費的成本會太大」,且社區居民也不是都位處於撥用地上,即便真的順利證明台大該歸還國有地,對社區影響來說有限。對居民來說,能不能跟台大談妥安置方案,解決居民最現實的居住權問題,畢竟還是最迫切需要解決的問題。
台大紹興南街都更案能否成功,端看今年初招商是否順利,成功找到民間廠商願意投資;居民是否會按預定計畫在3月搬離紹興社區,前往中繼住宅南港基河國宅;以及台大撥用地在程序上能否完備。柯文哲公辦都更元年的第一案未來發展,王國慶、紹興居民、外界都在看。

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