2022九合一大選與18歲公民權修憲複決觀察

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董思齊/從民主幽靈變完整公民──韓國18歲公民權如何通過?有何影響?
韓國最初制憲時投票年齡是21歲,1960年時調降為20歲,2005年時調降到19歲,2019年底調降到18歲。圖為2007年,一名韓國學生走過展示12名總統候選人的海報前,該次為19歲青年第一次可參與總統大選投票。(攝影/REUTERS/Jo Yong-Hak/達志影像)

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綜觀韓國近代政治史的發展,在每一個關鍵的政治時刻,像是1960年推翻李承晚政權的4.19學生革命、1980年發生的5.18光州民主化運動、1986年的6月民主抗爭,到2016年推倒朴槿惠政權的燭光集會,韓國學生無役不與,扮演推動韓國政治改革的先鋒。即便如此,韓國學生卻像是韓國民主化過程中的幽靈,長期以來被排除在民主選舉過程之外,無法獲得選舉權與被選舉權。

這個過程直到2019年12月27日,韓國國會通過修訂《公職人員選舉法》,將投票年齡從19歲降至18歲後才有所改變。再過了兩年,2021年12月31日,國會議員與地方選舉的被選舉年齡從25歲降到18歲,韓國的18歲青年終於不再是幽靈一般的存在,轉而成為完整的公民。

打破「年齡地位制度」:韓國降低投票權年齡的過程

從西方民主政治發展的歷史觀之,投票權開始作為一種特別權力,最初是為了那些擁有超過一定數量財產的人──特別是男性──所保留。而當代人權與民主的演進史,就是將特權轉變為每個公民都擁有的普遍權利的歷史。從青年的角度來看,過去韓國的選舉制度無非是一種「年齡地位制度」,對韓國青年來說,獲得選舉權是獲得平等公民權的開始。

自1948年大韓民國政府成立至今,韓國投票權的年齡限制一共調整過三次,最初投票年齡是21歲,這是合乎當時世界潮流的投票年齡規定。其後在1960年時第一次調降為20歲,2005年時第二次調降到19歲,2019年年底第三次調降到18歲。

1948年韓國制憲《大韓民國憲法》第25條關於公民選舉權的規定中,並未明示投票權年齡,而是在《公職選舉法》中明訂投票年齡為21歲。由於不滿韓國第一任總統李承晚在第四任總統選舉的公然舞弊,韓國的高中生、大學生和勞工發起4.19學運,推翻李承晚政權,使得其後制定的第二共和《憲法》中明定投票年齡為20歲。這是韓國首次降低公民投票年齡,也是唯一一次透過修憲過程來實現。

由於其後韓國長期處於軍事獨裁局面,直到1980年5.28光州民主化運動、1987年6月民主抗爭中,學生都扮演非常重要的角色,因此1987年討論第六共和《憲法》修訂案時,18歲選舉權曾是當時爭論的焦點之一,雖然最終並未納入,但也讓韓國《憲法》回到不明示投票權年齡的狀態,並為日後修改公職選舉法即可降低投票權年齡開了機會之窗。

然而,降低投票年齡的討論並沒有立即被擺入政治議程之中。一方面是因為民主化後,韓國政治的最重要課題是爭取首次政黨輪替的機會;另一方面,1997年亞洲金融危機的爆發,讓韓國陷入舉國經濟危機,無餘力思考其他的政治課題。

走過金融危機之後,2002年發生的美軍裝甲車撞死女學生事件,以及2004年反對對盧武鉉總統進行彈劾案所掀起的兩次大型燭光示威運動,都是由韓國高中生發起,同時透過剛興起的社群網絡串連帶動風潮,這使得燭光點亮了韓國街頭,降低投票權年齡的提議再次被韓國國會討論。2005年進行修改《公職選舉法》時,不少民間社會團體與當時執政的「開放的我們黨」都主張18歲投票權,但在當時最大反對黨「大國家黨」反對之下,最終妥協為19歲投票權。

核心爭論:政治不應進入校園、教育不應受政治影響?
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2016年11月19日,韓國民眾在首爾光化門廣場上遊行,學生手持燭光喊口號,要求歷經世越號慘案與閨密門爭議的時任總統朴槿惠下台。(攝影/NurPhoto via Getty Images/Seung-il Ryu)
2016年11月19日,韓國民眾在首爾光化門廣場上遊行,學生手持燭光喊口號,要求歷經世越號慘案與閨密門爭議的時任總統朴槿惠下台。(攝影/NurPhoto via Getty Images/Seung-il Ryu)

其實韓國政界一直都注意到,相較於其他經濟合作與發展組織(OECD)國家,韓國的投票權年齡限制是已開發國家中最高的。在加入OECD的34個成員國中,包括美國、英國、德國等國在內的32個國家投票年齡限制為18歲,奧地利的投票年齡則是在2007年自18歲降低到16歲。而被韓國視為政治上最保守的日本,也在2015年將投票年齡降至18歲,顯見18歲是世界上最常見的投票年齡限制。韓國修改投票權年齡不需繁瑣的修憲過程,但為何要到2019年才修法降低投票年齡至18歲?

其中最重要的因素,在於現行韓國學制下,許多18歲的人仍在高中就讀,而長期以來韓國社會的主流意見便是「在學中的青少年不應該參政,高中教育不應陷入被政治席捲的風險」;連已獲得投票權的19歲韓國公民,也不熱衷於推動18歲投票權。因此,儘管自2004年以來,進步派傾向的政黨都表示支持將投票年齡降至18歲,也比過往更重視青年政策,但歷次選舉過程中,「降低投票權的年齡限制」從未成為各陣營優先主打的政見議題。

然而,透過青年自發性的參與政治社會運動,韓國再次獲得投票權年齡降低的動力。在發生世越號慘案以及朴槿惠總統的閨密門事件後,韓國學生團體再次自發性地發起朴槿惠總統下台與彈劾的燭光示威運動;2016年的12月3日,超過230餘萬人參加第六次的倒朴集會遊行,青年投票權議題也再次引起韓國社會大眾的關注。事實上自2000年以來,韓國青年學子不斷地參與重大社會議題,已成為韓國社會一股巨大力量,而最早由國、高中青少年所發起的「燭光示威」,也已成為韓國社會進行抗議運動的重要儀式。

社會運動的參與以及實踐,進一步改變韓國社會原本禁止青年參與政治的社會觀念。2017年成立,名為「燭光青年人權法制定聯盟」的團體,開始提倡「青年也是公民」的口號,希望降低投票年齡的討論,不要只著重在增加選民人數與提前參加選舉,而是能以此改變年輕人的社會地位。社會氛圍的改變,也使得推出青年參政與提出青年政策,成為政黨競爭與角力的重點工作。

各政黨重用青年,國會更通過《青年基本法》

在盧武鉉受到年輕世代支持、當選總統之後,青年選票已成為韓國大選的兵家必爭之地。與此同時,「青年議題」不再僅被視為教育政策、家庭社福政策或勞工政策的一部分,轉而成為獨立且重要的政策範疇。也因此,韓國的主要政黨,除了在國會議員選舉初選過程中推出青年比例保障制度、提出有利於青年的政策之外,也開始大量重用青年政治人物。

例如前任的國民力量黨黨代表李錫俊,在2011年就以26歲之姿獲得朴槿惠特別晉用成為大國家黨的非常對策委員會委員。而第19任總統文在寅除了在青瓦台設立青年祕書官室外,2021年特別啟動青年政策規劃任務編組,同時晉用當時25歲、無任何選舉經驗、仍在高麗大學就學的朴成玟擔任青年祕書官,以期能設身處地思考與觀察韓國青年的處境,同時透過和青年的溝通來制訂與青年相關的各項政策。韓國雇用勞動部與韓國雇用情報院亦在2018年10月18日開設線上青年中心示範網頁,並在2019年3月轉為獨立營運網站,蒐集與公開韓國中央與地方政府所提出與青年相關的各項政策。

2020年8月,韓國更立法通過《青年基本法》,將「青年」定義為19歲至34歲之間,確立青年的權利義務以及國家和地方政府對青年的責任,為青年的發展提供社會與經濟支持。該法還將每年9月的第三個星期六訂為「青年節」,規定國家和地方政府要在該日舉辦各種活動。

2021年6月韓國政府推出「第一個青年政策基本計畫(2021年~2025年)」,針對青年的就業、住房、教育、生活、參與與權利等5個領域提出中長期協助計畫。作為地方政府代表的首爾市政府亦提出以青年為主體思考的「青年政策2.0」,希望能引導地方政府創造符合青年需要的政策。

至於現任總統尹錫悅,則在競選時特別針對住房、房租、就業準備金、生活津貼、青年儲蓄帳戶、甚至是服役青年的薪資提出相關政策,同時也提出將晉用青年擔任部長的政見(可惜並未落實)。尹錫悅當選後在政府各部會設置青年輔助官的職位(但職級比原先設定職等還低一階),協助各機關制定相關的青年政策。

此外,《每日經濟新聞》與韓國政黨學會、韓國青年選民聯盟則自2019年11月開始至今,連續3年透過頒發「每經YOUTH議員大賞」,表揚關注20與30歲青年的創意立法、政策溝通與指導活動的國會議員,顯見青年政策不僅在量上已有所增加,質上亦有所改變。

修法兩年後:18歲投票率下滑,青年參政當選者增加
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2022年5月31日,韓國正義黨的比例代表制市議員候選人,同時也是一位大學生的盧珍瑞(Noh Seo-jin音譯),站在首爾街頭的競選布條下。(攝影/REUTERS/Kim Hong-Ji/達志影像)
2022年5月31日,韓國正義黨的比例代表制市議員候選人,同時也是一位大學生的盧珍瑞(Noh Seo-jin音譯),站在首爾街頭的競選布條下。(攝影/REUTERS/Kim Hong-Ji/達志影像)

在2020年1月公告實施18歲投票權後,截至目前為止,韓國共經歷了4次選舉(包括一次補選),社會對「穿著高中校服去投票」已習以為常。

不過相較於其他年齡層,整體來說青年投票率仍舊相較為低。雖然在2020年首次可投票的國會議員選舉中18歲選民(約53萬人)的投票率達到67.4%,略高於平均投票率的66.2%;其後2022年3月總統大選時,相較於平均投票率的78.1%,18歲的投票率僅有70.2%(19歲則為72.2%);在2022年6月地方選舉時,18歲投票率為36.1%(19歲則為35.7%),更是遠低於平均投票率的51.5%,顯示青年的投票參與有下滑趨勢。

而韓國國會在2021年12月31日再次修改《公職選舉法》,將被選舉年齡限制從25歲降低到18歲;2022年1月11日則修改《政黨法》,允許16歲(之前為18歲)加入政黨。使得2022年6月1日舉辦的韓國地方選舉中,首度出現4名18歲以及3名19歲的青少年候選人,他們也提出了多項與高中畢業生相關政見。

此次地方選舉結果,共計有416位年齡在19歲至39歲之間的青年當選,占席位總數4,125人的10%;其中最年輕的當選者,是執政黨國民力量黨在高陽市所提出比例代表
韓國採行與台灣相同的「並立型」單一選區兩票制。
名單上的19歲女性議員全勝雅。與2018年上屆地方選舉有238名青年當選相較下,4年內韓國的「青年政治家」增加了1.7倍。

這樣的結果被視為年輕人對政治的關心日益增加,而政黨亦更積極引入青年保障名額制度。雖然青年政治家已達到總體的1成,但相較於20與30歲世代佔選民人口比例34%,青年政治家的比例仍不足代表整個青年世代,因此韓國社會出現應更加鼓勵青年參政的聲音。

有研究指出,18歲新選民對既存政黨不信任程度強,沒有偏愛政黨,無黨派群體比例過半,並期望透過積極參與來實現社會變革。雖然他們在投票決定中受到父母的影響,但政治主觀性和獨立性仍舊算強烈。

不過,亦有針對18歲投票權的研究調查顯示,19歲及以上的年齡層中,過半數對降低投票年齡持否定態度。反對理由中,對學校是否因此會「政治化」的擔憂佔很大比例,顯示學校教育體制仍需做好配套,例如承認青年為完整公民、對於政治中立的重新概念化,以及校園民主的制度化等,已成為韓國在推動18歲公民權後的重要課題。

韓國社會已出現「16歲投票權」呼聲,台灣應趕上世界潮流

法國哲學家盧梭(Jean-Jacques Rousseau)曾說:「他們(選民)只是在選舉國民議會議員時暫時獲得自由,一旦選舉結束,他們就會變得一無所有。」但事實上擁有投票權的本身,將使得特定族群的政治表達與政黨活動得到擴大;若還能擁有被選舉權,更能讓選民有機會透過參與政治來改變政治。前述的歷史過程,就讓我們見證了韓國18歲青年,如何從民主幽靈變成了民主公民。

目前韓國雖仍有部分人士受傳統教育觀與家庭觀的影響,對18歲公民權有所疑慮,但整體社會氛圍已改變,因此連被選舉權亦下降到18歲,使得以青年為主體的青年政策成形,進而產生量變與質變。

時至今日,韓國更有人已開始推動16歲投票權,希望至少在教育議題上,能讓16歲的中學生透過投票的過程,選出各地方政府主管教育政策的教育監,以此來實現真正的校園民主和推動進步的校園政治教育。

若從起點來看,我國憲法在1946年制定之初所設定的20歲投票權,其實是領先當時的世界潮流,也比韓國最初的規定更為進步。但時至今日,目前全球235個國家及地區中,僅剩12個國家沒有實施18歲投票權──台灣便是其中之一。這不僅讓台灣青年參政上落後於國際,也讓台灣在與青年相關的政策議題上,無法加速更新的腳步。

事實上,在台灣民主政治發展的關鍵時刻,例如從野百合學運到太陽花學運,台灣青年亦從未缺席。此次修憲複決若能通過,就能幫助在民主選舉中被迫缺席、無法投票的18歲民主幽靈們找到他們的公民身分,將更有助於台灣民主政治的永續,亦將更有助於未來台灣新世代的發展。

【附註】韓國現行關於選舉權與被選舉權的規定

《大韓民國憲法》

第2章 公民的權利和義務

第24條 全體公民依法享有選舉權。

第25條 公民依法享有擔任公職的權利。

《公職人員選舉法》

第2章 選舉權和被選舉權

第15條(選舉權)

①年滿18歲的公民有選舉總統和國會議員的權利。但是,只有在第37條第1款規定的選民名冊編制標準日期時年滿18歲且符合下列任何一項的人,才承認選區國民議會議員的投票權。

1.符合居民登記法第6條第1款第1項或第2項規定,並在相關選區為國會議員登記為居民者。

2.居民登記法第6條第1款第3項規定的人,持有居民登記證至少3個月,並已在相關選區為國會議員登記為居民。

②根據第37條第1款的選舉人名冊製作基準日,年滿18歲的人具有下列各項之一的人,有權投票選舉議會成員和地方政府首長在該地區當選:

1.屬於居民登記法第六條第一項第一項或第二項規定,並在當地政府所轄地區登記為居民者。

2.居民登記法第六條第一項第三項規定,持有居民登記證至少三個月,並已在當地政府轄區內登記為居民者。

3.根據入管法第10條取得永住資格之日起滿3年,並依同法第34條在相關地方政府的外國人登記簿上登記的外國人。

第16條(被選舉權)

①自選舉日起在韓國居住至少5年的40歲以上公民有權當選總統。在這種情況下,因公務派遣到國外的期間和在國外以韓國為地址的一定期間的逗留期間應被視為在韓國居住的期間。

②年滿18歲的公民有權被選為國會議員。

③自選舉日起連續60天以上(作為公職人員被派往國外並在死亡日期前60天后返回韓國的人,已登記為管轄區居民的人)相關地方政府年滿18歲的公民有權被選舉為地方議會議員和地方政府首長。在這種情況下,60天期間不得因相關地方政府的設立、撤銷、分立、合併或區域變更(包括第28條各款規定的區域變更)而中斷。

④在第③項前款的情況下,當地方自治體的辦事處所在地在另一個地方自治體的管轄範圍內,並且該地方自治體負責人的居民登記在另一個地方自治體的管轄範圍內時地方政府,視為登記為居民的相關地方政府的管轄區。

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