2022九合一大選與18歲公民權修憲複決觀察

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許仁碩/當18歲公民權從天而降──日本青年公共參與的困境與希望
2016年7月10日是日本降低投票年齡至18歲後的第一次參議院選舉,神奈川縣的選務工作人員正在車縫將懸掛在學校、體育館等場所,號召18歲的選民參與投票的標語橫幅。(攝影/The Yomiuri Shimbun via AFP/Kota Kawasaki)

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正當台灣今年為了要開放18歲公民權,而挑戰高門檻的修憲複決之時,日本在2015年修改《公職選舉法》,將選舉權從20歲調降至18歲,早台灣一步實現了18歲公民權。該次修法的目的,除了符合國際潮流,並讓政治更加反映青年民意之外,更重要的是以推動修憲為目標的執政黨自由民主黨,將修憲公投的投票年齡訂在18歲,與《公職選舉法》間出現了不一致,因此決定連帶調降選舉權年齡。

在修法通過之後,高中職開始對學生講授與選舉相關知識,從《NHK》到知名少女雜誌《Seventeen》,各大媒體均推出了18歲公民權專題,希望鼓勵年輕人出來投票,然而結果卻不盡理想。在修法後的5次國會大選中,18~19歲間的投票率分別為46.78%、40.49%、32.28%、43.21%與35.42%,均低於在5成上下徘徊的全體投票率。以結果來說,開放18歲公民權不僅未能對日本低迷的投票率注入強心針,反而拉低了投票率。

日本年輕人,為什麼不投票?

在18歲公民權修法之前,日本20、30歲青年的投票率,就向來遠低於60歲以上的銀髮世代。而若細究背後的社會心理,根據日本政府2018年進行的「我國與外國青年意識調查」(以日、韓、美、英、德、法、瑞典的13~29歲青年為對象)顯示,只有48.8%的日本青年對日本社會感到滿意,但同時也只有43.5%的日本青年關心政治,均是各國中最低;即便對國家不滿,日本青年中只有32.3%的人考慮留學,29.4%的人考慮移居海外,比例上也都是墊底。

對現狀不滿,但既無心改變也無意逃離,這股無處宣洩的無力與煩悶,正充斥在日本的青年世代之間,也是造成低投票率的主因。

在這樣的背景之下,當被問到為什麼不投票,在日本常見的一個說法是「我不希望與他人對立」。選舉必定有輸有贏,一旦表態,萬一在現實或網路的交友圈中,受到立場不同者的批判,將會造成很大的人際壓力。特別是學業與工作上都還不穩定的青年,更不希望冒這個險。

而在最年輕的首投族之間,還有另一個常見的說法是「我還太小不懂政治,我怕投錯」

推動青年政治參與的日本NGO「NO YOUTH NO JAPAN」的成員能條桃子,在一場討論18歲公民權的對談上就分享道:

「許多人都跟我說:『我又不懂政治,就讓懂的人去決定就好。』」、「我自己18歲的時候碰到修法,第一次獲得了選舉權,學校老師叮嚀我們『你的一票會改變社會,要想好再投喔』,當時的我只覺得『欸,好沉重喔⋯⋯』。」
以國家暴力「成功」消滅學運的後遺症
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1960年代,日本學運在強力鎮壓下退潮,之後政府針對大學及高中分別以法令禁止學生參與政治活動,加以《公職選舉法》、《教育基本法》對校園內討論公共議題的箝制,造成校園長期的「去政治化」。圖為日本中學生參訪國會議事堂。(攝影/REUTERS/Stringer/達志影像)
1960年代,日本學運在強力鎮壓下退潮,之後政府針對大學及高中分別以法令禁止學生參與政治活動,加以《公職選舉法》、《教育基本法》對校園內討論公共議題的箝制,造成校園長期的「去政治化」。圖為日本中學生參訪國會議事堂。(攝影/REUTERS/Stringer/達志影像)

日本青年確實缺乏參與政治的意願與實踐,但問題並非全出在年輕人自己身上,背後還有著日本政府為了避免青年將不滿發展為集體行動,長期以國家公權力將校園「去政治化」的結構性因素。

在1968年的學運浪潮席捲全球時,日本的高中與大學校園,也有許多針對學生權利、言論自由、反越戰等不同社會議題而發起的抗爭。為了對付學生運動,日本政府除了大力擴充鎮暴警察,積極入校鎮壓之外,更在1969年制定了《大學管理法》,賦予校長及文部大臣(相當於教育部長)為了對付學運,得凍結甚至廢止特定系所的權限;在高中則發布了「關於高中政治教育與政治活動」之行政函令,以高中生的心智還未成熟為由,禁止其參與一切「政治活動」。這也是上述「不懂政治就不敢/不該投票」論述的來由之一。

日本學運在1970年代後逐漸退潮,但較之許多國家學運在日後的捲土重來,日本學運卻就此陷入長期低迷。上述在校內壓制學生「政治活動」的法令,可說是扮演了關鍵的角色。就結果而言,《大學管理法》雖未實際發動,但在可能會被凍結甚至廢系的壓力下,大學校方往往不會保護參與社會運動的學生,反而是將之記過或退學,甚至與警方合作,配合進行對學生的驅離、搜索甚至是逮捕。

根據北海道大學城山英巳教授在《天安門檔案──從機密記錄解讀日本外交之「失敗」》的研究,在1987年1月,當時擔任執政黨自由民主黨幹事長的竹下登,為了準備接任下任首相而訪中。當時中國正興起一股要求民主、自由的學生運動浪潮,時任中共總書記的胡耀邦傾向同情學生,因而與鄧小平產生對立。鄧小平在會談中,對竹下表明了打算徹底鎮壓學運。竹下則附和道:「我國(日本)在1960年代時,曾透過制定《大學管理法》,成功地壓制了學生運動。因此我們非常能理解鄧主任
鄧小平時任中央顧問委員會主任
的想法」。透過這段對話,足見該法在日本之定位,也可得知日本政府是如何看待學生運動。
可以投票了,但政治仍是日本校園禁語

到了開放18歲公民權之後,為了教育擁有投票權的高中生,日本政府也頒布了新的「關於高中政治教育及高中生政治活動」函令,取代了之前的函令。在新的函令中,雖然對於高中生參與政治活動不再一律禁止,但強調學校擁有建造物管理權,有權否准校內的一切活動。至於學生在校外的政治活動,為了避免涉及違法或是暴力行為,校方有權搜集學生的相關資訊,包括在網路上的發言,甚至要求學生參與政治活動前,需事前向學校報備。

這份函令表面上開放了高中生參與政治活動,但實際上仍充滿濃濃的管制與威權氣息。當時的文部科學大臣馳浩在國會答詢時,就表示為了避免讓學生涉入不當的政治活動,例如集會遊行,學校有必要跟警察、司法、醫療與社福等單位緊密合作。因此無論是搜集相關資訊,或是要求學生提交活動內容,只要不涉及政治理念的實質審查,都算是基於教育目的之必要範圍內,並不構成對學生言論自由的侵害。

實際上,在媒體上不時可見校方禁止學生自主討論政治議題,甚至是政治人物要求學生噤聲的現象。由於日本的《公職選舉法》相當複雜而嚴格,當校方或政治人物質疑學生的言論或行動,例如張貼關於公共議題的海報,或訪問當地候選人等等,有「違反公職選舉法之虞」時,無論有沒有道理,都會造成明顯的寒蟬效應。

最具代表性的例子之一,是在2019年時,因為大學入學考試英文科的改革問題,引起了高中生及家長的強烈質疑。而時任文部科學大臣的柴山昌彥,就在自己的Twitter上轉了一段高中生自述在學校午休時與同學討論政治、批評執政黨的推文,加註「這樣的行為恰當嗎?」,引發了輿論批判:作為教育首長,這樣的推文是否有製造寒蟬效應,打壓學生言論自由之嫌?

對此柴山大臣則回應:「高三生當中也有許多人未滿18歲,法律上禁止未成年人參加具有黨派色彩的選舉活動」、「該生在校內(鼓吹不要投給執政黨)的發言,有可能已經違反《教育基本法》與《公職選舉法》,我的推文是認為必須正視此一問題。」

目前20到30歲的日本年輕人,他們的高中與大學老師,也幾乎都是在1970年代學運受到壓制之後的校園內接受教育;因此即便能夠教授課本上關於選舉制度的知識,也普遍缺乏在校園生活中討論及實踐公共議題的經驗。光是紙上談兵,也無怪乎許多學生對公民權所代表的意義與責任無感。再加上日本政府對學生運動數十年來的警戒與打壓,即便有個別學生對公共議題有興趣,也很難在校內公開談論,更遑論發展出社群與實踐。

在風雨中前行的青年行動者們
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為反對安倍內閣強推《和平安全法制整備法》而成立的「自由民主主義學生緊急行動」(Students Emergency Action for Liberal Democracys, SEALDs)成員,2016年6月在東京澀谷手持標語,號召年輕人參與參議院選舉投票。(攝影/REUTERS/Toru Hanai/達志影像)
為反對安倍內閣強推《和平安全法制整備法》而成立的「自由民主主義學生緊急行動」(Students Emergency Action for Liberal Democracys, SEALDs)成員,2016年6月在東京澀谷手持標語,號召年輕人參與參議院選舉投票。(攝影/REUTERS/Toru Hanai/達志影像)

即便日本青年,特別是學生在學習與實踐公共參與的環境如此艱困,我們仍舊可以看到許多青年行動者,努力開拓出屬於自己世代的道路。例如有高中生不滿學校收緊髮禁,在2021年自行採訪同學與校友,拍攝挑戰髮禁的紀錄片《北園現代史》。雖然校方堅持「不承認未受指導老師許可的學生活動」,但該部紀錄片卻意外在YouTube上爆紅,引發許多學生共鳴,以及主流媒體的關注。

從上述的例子可以看到,在校園組織受到管控之下,社群媒體則提供了另一個串連與行動的可能。在連署網站「Change.org」的日本版上,也不時可見如「反對制定限制遊戲時間條例」、「應在中小學設置冷氣」等由年輕人發起的網路連署。而在全球遍地開花的氣候運動青年團體「Friday For Future」,其日本版也透過網路串聯,經常發起同時舉牌抗議等全國性行動,也活用群眾募資,籌集成員出國參與相關會議、行動所須之資金。

從日本的例子可以了解到,比起選票本身,推動18歲公民權的過程,可能對社會的影響更加深遠。不同於青年自己起身爭取權利的台灣,在日本,作為執政黨推動修憲副產品的18歲公民權,面對數十年來已是「去政治化」冰凍三尺的校園,是很難立即有所突破的。但反過來說,當一張選票被交到青年的手中時,政府即便只是做做樣子,也不得不多開放一點空間。即便當事人一開始感受到的是困惑或壓力,也仍舊有可能成為新的空間中,讓公共意識萌芽的起點。

近年日本年輕人對台灣的注目漸增,除了美食與旅遊外,也有許多日本高中或大學的師生開始注意到台灣的青年公共參與。筆者不只一次被日本學生詢問:「台灣學生討論政治不怕被同學批評嗎?」、「不會影響升學嗎?」、「大多討論哪些議題呢?」等問題。透過這些對話,日本學生往往會發現,並不是只有他們才會在公共參與上碰到同儕壓力、升學主義等阻力,但在台灣乃至其他國家,仍有許多跟他們同齡的人,勇於突破困境,希望讓社會變得更好。他們其實並不孤單。

無論這次台灣修憲複決的結果如何,相信台灣的青年都會在公共參與的路上繼續向前走。而這份挑戰修憲的經驗,想必在未來也會持續帶給日本青年更多的反思、想像與勇氣。

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