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讀者投書

【投書】友善生育修法,應納入「照顧公共財」改革方案

(攝影/陳曉威)

立法院在9月29日由社福衛環委員會送出的《性別工作平等法》及《就業保險法》修法草案,正在等待朝野協商。然而,這項友善生育的修法範圍,卻僅限於行政院提出的4項條文,並未納入民間團體提出的「照顧公共財」等重要理念與改革方案。面對近在眼前的人口危機與經濟衝擊,我們認為行政機關與國會應採取更廣闊、更宏觀的視野,擘畫因應策略。

蔡英文總統第二任競選時提出「0~6歲國家一起養」政見後,今年7月行政院公布「助圓夢、安心生」政策,除增加產檢補助之外,將進行幾項友善生育的修法,包括《性別工作平等法》第15條、第19條、第22條與《就業保險法》第19條之2,這幾項修法的重點包括:

  • 原有薪產檢假5日延長至7日;增加2日的薪資,雇主可向政府申請補助。
  • 取消「撫育未滿3歲子女可減少工時」的規定中,須受雇於超過30人雇主才適用的限制,改為受僱於未滿30人之雇主者,可與雇主協商適用。
  • 取消雙薪就業勞工家長才能申請育嬰留職停薪、請家庭照顧假的規定。
  • 取消家長雙方不得同時請領育嬰留職停薪津貼的規定。

政府推出友善生育政策固然值得肯定,但除了行政院提出的這幾條條文之外,行政機關與國會應更深思台灣過去數十年「催生政策」失敗的原因,才能在這一波改革中納入更多重要改革方案。

關於生育,那些30多年來已改變的與沒改變的

台灣許多友善生育制度訂在《性別工作平等法》當中,今年年底剛好是《性別工作平等法》立法通過20週年。從民間啟動倡議立法至今30多年間,台灣的家庭、勞動市場、人口結構面臨劇烈改變,現行制度與職場文化早已無法回應年輕人生養下一代面臨的困境;數十年來政府加碼發錢亦無助於解決問題,而世界各國的友善生育制度也改革了好幾輪,此刻亟需政府出面凝聚各方共識,正視問題核心,推動數波改革,讓有效政策盡速到位。

《性別工作平等法》的立法起源於1987年,國父紀念館女性接待員抗議館方的「禁婚禁孕條款」。館方在勞動契約中要求年滿30歲的女性接待員自行辭職,30歲前結婚生育亦同。國父紀念館在當年並沒有「特別可惡」,因為禁婚禁孕條款被許多雇主寫在勞動契約中,女人「沒了姿色、有了家庭責任」就該離開勞動職場,是當時職場普遍的潛規則。

前來聲援女性接待員的婦女團體翻遍法條,發現明顯性別歧視的禁婚禁孕條款,竟無法可罰,婦女新知基金會因而成立修法小組,以民間團體有限資源寫出一部草案,經過十多年倡議推動,在2001年最後一天通過。台灣終於明文禁止職場性別歧視,並有了育嬰留職停薪、家庭照顧假、生理假等制度。2009年,更進一步修正《就業保險法》,讓育嬰留職停薪前6個月,雙方家長都有投保薪資6成薪的「育嬰留職停薪津貼」可請領,以肯認照顧價值。

從1987年到2021年,台灣社會經歷了巨大的改變,這幾個改變包括:

一、育齡女性和育齡男性的勞動參與率大幅拉近

法案起草的1980年代,只有約4成育齡女性就業;30年後,已經有高達9成育齡女性在勞動市場就業。衛生福利部「中華民國108年15~64歲婦女生活狀況調查」顯示,已婚婦女曾因生育(懷孕)離職者僅占22.7%,代表台灣當代女性即使生育也會留在職場的比例,比1987年高出許多。切合家長需求、有效支持家長平衡工作與養育的各項職場制度,比過去更加重要、迫切。

二、居住型態改變

三代同堂的比例漸漸下降,取而代之的是大幅增加的核心家戶
觀察學齡前兒童之居住型態,以與父母親同住者占88.9%最高,其中僅與父母雙方同住者占 48.9%,較2014年增加 5.5 個百分點;除父母外還與祖父母同住者,則占 25.4%;另外,除祖父母外亦有其他親屬一起同住比率為 14.6%。見衛生福利部《中華民國107年兒童及少年生活狀況調查報告》第11頁
,某種意義上也代表家長生養的親代「後援」變少。

三、男性養家式微

1983年,男性單薪養家大約佔6成8,但雙薪家庭比例急起直追,到了2016年,單薪家庭只剩3成5,6成育兒家長雙方都在工作。

四、生母年齡不斷延後

1987年生母平均年齡26歲,到了2020年整整延後了6歲(32歲),30~34歲取代25~29歲成為主流的生育年齡層。同時,新生兒數腰斬一半,1987年新生兒約32萬人,去年(2020)新生兒只剩16萬。

核心家庭、雙薪家庭成為主流,以及生母年齡不斷延後,意味當代多數育齡女性不再是20幾歲出頭、剛進職場的新鮮人,愈來愈多幼兒媽媽是職場上已累積多年經驗、事業正在快速起飛的職場老鳥。台灣社會再也無法把7成的職業婦女當成懷孕成家就會被迫離開職場、接受部分工時工作、工作與家庭嚴重失衡卻悶不吭聲的勞動力後備軍。

台灣過去數十年的「催生政策」之所以失敗,正是因為主政者問題診斷錯誤,認為「少子女化是因為女性只顧自己求學、就業太自私」,不敢言明的政策目標放在「讓女性多生育、多承擔家庭責任,少抱怨」,公共托育政策因而延宕多年,未就業育兒津貼卻不斷加碼,政府亦不敢出手改善嚴重生育歧視的職場環境。偏偏現實狀況是:女性生涯與人生展望早已大幅改變,但整體政策和社會觀念沒有跟上,就業與家庭生活的失衡日益嚴重,而女性「理性且負責任的自救方式」也很簡單──延後生育或不生。

從國際經驗回看在地困境

女性要兼顧生育與就業,不太能僅憑一己之力,需要制度政策支持:包括鼓勵更多男性投入生養照顧;政府挹注更多資源建制公共托育服務;改革職場環境,消除職場生育歧視與照顧者歧視,由政府與雇主共同分擔勞工養育的成本──這些都是面臨高齡少子女化的許多後工業國家,近1、20年來為了延緩生育率下滑紛紛推出的改革方向:女人貢獻職場勞動力,公共力量與男性補位貢獻養育照顧。

2019年聯合國「人口暨發展計畫」發布《各種低生育率對策成效如何?》(Policy responses to low fertility: How effective are they?) 研究報告,即指出普及公共托育、支持雙薪雙親育兒是關鍵,並建議生育率居於各國之末的東亞國家,先打破刻板性別角色與性別不平等,改善僵固的高工時工作模式,並打破惡性競爭的「教育熱(education fever)」(註)
聯合國研究報告用以描述東亞國家父母對子女教育的過度投資。
偏偏,台灣的低薪、高工時,非常不利性別平等的就業職場和養育分擔。年輕的育齡家長在勞動市場面臨嚴重的「照顧時間貧窮」,台灣幼兒爸媽的工時不僅世界名列前茅(註)
上述資料比較的時間點不同,台灣受雇勞工每週經常工時數據取自行政院主計總處(2019);其他主要國家資料引自Gornick and Hegewisch(2014),為2010年之統計資料。
、休假時間還敬陪末座,根本沒有時間陪小孩。

政府期待25~34歲的育齡勞工養兒育女,但根據勞動部每年做的《勞工生活及就業狀況調查》,這群人有53.6%超時工作,超時工作的主要原因是趕貨、業務需求、工作太多。

平日工時長,休假有多到可以補回來嗎?把台灣職場新鮮人適用的最低法定特休假與國定假日數量攤開與世界各國相比,台灣敬陪末座。更慘的是,特休假這麼少,還無法用完,只有6成的勞工把特休假休好休滿,剩下4成,合法的拿去換加班費,違法的只能還給老闆。

衛生福利部的《兒童及少年生活狀況調查》顯示,3歲以下兒童照顧者,面臨的主要問題,第一順位就是沒時間陪小孩。台灣勞動職場薪資偏低,許多勞工必須用高工時換薪資,工時長、週末加班頻繁、假期少,年輕的育齡勞工其實非常清楚,就算把小孩生下來,也沒有時間陪伴他們。低薪高工時、加上傳統性別分工的壓力,男性要減少工時、女性要把照顧責任分出去,更為困難。無數媽媽每天在職涯發展和母職間掙扎,面對嗷嗷待哺的孩子、總是早出半夜歸的另一半,只希望早日苦盡甘來,這些都是台灣當下育齡世代家長的普遍困境。

高齡少子女化是許多後工業國家共同的經歷,差別在於多數歐美國家花了6、70年才完成的人口結構變遷,台灣恐在25年內就走完
資料來源:國家發展委員會(2020),《中華民國人口推估(2020至2070年)》
。不過是一個孩子從出生到大學至研究所畢業的時間,應變期間如此短暫,並不意外輿論談及上述龐大的結構問題,總是「低頭抱緊雙膝準備承受衝擊」的姿態,但這正是政府應盡快積極與各界密集溝通、尋求解決方法的關鍵時刻。

遺漏「照顧公共財」,經濟發展將無以為繼

首先,就算台灣獨尊「經濟發展」,也該更新觀念。美國經濟學家南希.福爾布雷(Nancy Folbre)有一個著名的論點:「優質照顧」其實是經濟體系運作不可或缺的公共財,卻常態性地被絕大多數經濟發展政策所忽略。福爾布雷認為,所有提供高品質照顧的人,不管是照顧服務員、幼兒園老師、保母、每位家長、在關鍵時刻拉著每一個學生的老師,都提供了重要的公共財。

福爾布雷在他的著作《看不見的心:經濟學與家庭的價值(暫譯)》(The Invisible Heart: Economics and Family Values)中,以家長照顧孩子為例,寫道:

家長撫養出快樂、健康、成功的孩子,其實就提供了一項非常重要的公共財。受益者不只限於孩子本身──雇主會因為能雇用高生產力的勞工而受益,老年人因為年輕世代繳稅維繫社會安全體系而受益,全體公民因為隔壁住了貢獻有創造力且守法的鄰居而受益。這些好處都外於當初決定提供照顧的人,這些正面外溢效應都屬經濟學家說的「正向外部性(Positive Externality)」。

不管是政府、企業或雇主,各個社會部門都出錢出力支持優質照顧,讓提供優質照顧的個人不會遭受不平等的對待、不會過勞或感到孤單無力,優質照顧這一項公共財才不會耗竭,公共照顧體系更應被視為國家基礎建設;相反地,若社會各界普遍漠視照顧者的貢獻,不願付出成本支持優質照顧,所有照顧責任只由個別好心人擔下來,這些好心人(多數是女性)必須冒著在職場上「黑掉」的風險、犧牲自己的職涯、自己的升遷、自己的收入,請假照顧正在跟傳染病奮鬥的孩童,那麼長久下來,理性的個人就不會再願意當好心人。那麼,優質照顧終將逐漸枯竭,有效能的經濟活動將無以為繼。因此,將公共照顧與友善職場納入長遠經濟發展政策的核心,非常關鍵。

突圍:讓制度改革帶動文化轉變

若有了「照顧公共財」這個觀念,回頭看台灣的困境,就有了很清楚的改革方向:除了讓公共托育成為每一個育兒家庭的後盾,職場制度與文化更應做到「保障生計」、「貼近需求」、「共同承擔」。

一、普及公共托育

普及且以民主治理為依歸的公共照顧體系是不可或缺的。尤其嬰幼兒家長雙薪就業已成趨勢, 3歲以下幼兒的公共托育服務更是極待強化;普及是為了讓家長接送近便,民主治理是為了落實公共價值,納入第一線教保人員與家長意見,促成正向溝通,確保托育品質讓家長安心無虞。

二、保障生計:盡量減少勞工為生養付出的代價

1.大幅減少勞工請孕產照顧假的薪資損失,如減少工作時間、家庭照顧假不扣薪,育嬰留職停薪津貼應依實質薪資
婦女新知基金會於今年(2021)5月5日母親節前夕召開的記者會,提議實質薪資以報稅時的薪資所得與執行業務所得計,並比照勞工職災保險將投保上限提高至72,800元,以涵蓋9成勞工。
計算提高至8~9成薪。
目前受僱者依《性別工作平等法》第19條,減少工作時間要扣薪;勞工依第20條,請家庭照顧假也要扣薪;依第16條申請育嬰留職停薪,前6個月僅能拿「投保薪資8成薪」,偏偏勞工經常遇到高薪低報、或軍公教人員僅計入本俸的狀況,讓「投保薪資8成薪」實際上可能只剩下4成~5成薪,特別不利高薪者、平均薪資較高的男性使用(註)
因為有月投保薪資最高為45,800元的上限。

2.由政府出面補助育嬰留職停薪期間受僱者負擔的社會保險費。

受僱者育嬰留職停薪期間,政府多年來都補助雇主負擔的那部分社會保險費,但受僱者在育嬰留職停薪期間不但收入打折或沒收入,還必須自己負擔自己那部分的社會保險費,才能確保年資延續,站在保障受僱者年資延續並減輕受僱者負擔的立場,政府也應比照補助受僱者負擔的那部分社會保險費。

三、貼近需求:制度設計切合養育現實,並與相關政策法規無縫接軌

1.「育嬰留職停薪」改制為「親職假」並彈性化,或擴充「有薪家庭照顧假」。

家長──尤其是幼兒的家長,請假需求經常是很零碎的,且通常無法事先預知:例如日常托育安排出現空窗;平常送托爺奶但爺奶突然沒空、生病;小孩送托生病受傷,被保母或托嬰中心或幼兒園要求帶回;天然或人為災害造成幼兒臨時停課;小孩得到腸病毒、或托育機構因腸病毒停班停課7天等等。或有還有其他較容易預期的事情:例如時程到了需要依兒童手冊要求帶小孩打疫苗、看牙、塗氟;幫小孩辦理證件、戶口、銀行帳戶變更⋯⋯這些情況,塊狀請假是不符合需求的。

將育嬰留職停薪改制為可領9成或8成實質薪資的「親職假」,並開放以日為單位請假、或大幅擴充現有一年7天的家庭照顧假至14天以上,並修法為不扣薪,皆是可行的方向。

2.友善養育措施延長至小孩6歲以下皆可使用。

為了與《兒童及少年權益保障法》不得獨留6歲以下幼兒在家的規定接軌,避免法規衝突造成家長困擾,育兒照顧相關假別,如育嬰留職停薪(或改制親職假)、家庭照顧假、縮短工作時間等友善養育措施,應改為家長有6歲以下子女皆可使用。若考慮低年級小學生仍有接送問題,或比照其他國家制度,再延長利用期限,亦可討論。

四、共同承擔

1.長期而言,可將孕產照顧假薪資至少部分公共化。

例如產假、陪產假、每日減少工時、家庭照顧假、產檢假、陪產假全薪、育嬰留職停薪津貼或改制後的親職假,以及未來可能有的陪產檢假,薪資補償可部分、或全部由政府安排公共財源支付,稅收或社會保險皆可討論,由公共財源部分、或全部負擔勞工的孕產照顧時間成本,亦符合各國改革趨勢
參考資料:Laura Addati, Naomi Cassirer and Katherine Gilchrist. 2014. Maternity and Paternity at Work: Law and Practice Across the World. Geneva: International Labor Organization. p.27-29.

2.政府應與產業進行廣泛溝通遊說,消除職場文化對照顧者的歧視、對照顧者的各種刁難,除了排除法規落實的障礙,也支持更多勞工,尤其是男性勞工共同分擔家務與養育勞動。

唯有職場文化普遍「承認」勞工不只有勞工的身分、所有的勞工同時也會是照顧者,照顧作為一種公共財,才不會在「經濟發展優先」的大旗下枯竭,台灣經濟與社會永續發展的動能才能持續邁進。

索引
關於生育,那些30多年來已改變的與沒改變的
從國際經驗回看在地困境
遺漏「照顧公共財」,經濟發展將無以為繼
突圍:讓制度改革帶動文化轉變

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