0206地震 評論

王价巨/災後重建,不是把房子蓋回來就好!

危害地景(hazardscape)是台灣的常態,災後重建是台灣的宿命。然而,災後重建如果只是急著把硬體蓋回來,忙著賑災補助,可以預期將會有更多更頻繁的重建。
災後短時間內,救災及補助的議題會蓋過實際上受災者的狀況及需求,資金、捐款和其他支援煙火式的湧入受災地區滿足看得到的修復,這些其實是權力下的表象。這種快速單向的資源投入不可能改變結構性限制,結構性限制又支撐著社會「陷阱」,無法打破「災害-損傷-復原-災害」循環。災後援助紓緩了災害造成的損失,緊急搶修搶險、快速就地重建只是民粹式的滿足短期期待,難以有任何結構性變革,接受支援的災民其迫切生存需要與被剝奪感使其難以拒絕,更無力堅持要求其他形式的改變。
災害發生是危機,災後重建卻有可能是更大的轉機。要從重建找尋機會,有幾個背景狀況要先掌握。
首先,災害是人與環境互動的結果,甚至社會學家經常認為每一次的災害其實都是「人禍」。無視於山林環境的破壞,各種政策主導下的計畫和工程還前仆後繼的和老天爺拚搏,彷彿沒有戰勝環境是無能的表現,大家無所畏懼的築堤、築壩、加高堤防,限縮水土可以停留的空間,永遠相信我們的工法可以讓大自然妥協屈服,在不應該開發的地方開發;永遠以為跟自然環境強取豪奪而來的開發用地是極低成本的。一次又一次的災害未能提供決策者足夠的警示,卻讓開發者有更多的覬覦。政府不願意帶頭從對環境謙卑開始,我們只會在罵聲連連中退敗得更慘烈。
再者,環境決定論一直以來將政策和研究的總體方向導引至實質環境,現有的都市環境風險管理方法多是關注環境服務供給的技術和工程問題,忽略了災害管理的社會科學分析和建議,亦即現有的環境災害風險管理忽略了「人」的角色。大家對於實體建築結構的興趣遠多於對不同使用者需求的真正了解,專注於專家決策系統的思考方式,缺乏與社區脈絡連結,忽略或低估了政治、經濟和社會力量的作用。實際上,風險中的人為因素形成了資源的社會分配及人們取得避災並改善生存機會的權利機制,這些都是政治及社會運作的結果。
第三,政府政策是政治及社會運作的產物,尤其,在選舉政治的過程中,對短期收益(選票)的關注顯然多過於長期目標;地區性利益也超越了更廣泛大眾的利益。當這些現象都讓相對弱勢的災民群體涵構難以彰顯,卻深陷風險。若是政府更巧妙地藉此偷渡原本不被認同的政策,反而有可能讓環境離安全更遠。
第四,規劃單位和災害管理單位各行其是,也各自將工作限縮於承擔有限的責任。缺乏整合的結果,滯洪區、山坡地、各類高災害潛勢地區依然規劃做為大規模住宅用地及飯店,規劃單位對於災害潛勢圖資完全無感,災害管理單位只能埋首準備救災與賑災。致災之後,不管應變成效如何,又會回復政治性和社會性衝擊的惡性循環,關心的是究責、攬權,甚至打擊異己,著重於因應甚至利用眼前的問題,而非減少未來的災害。當然,更不會關心一樣有高度受災風險的其他弱勢群體或高潛勢區域群體。
第五,當居住不是基本人權,災害的無形衝擊更大更深遠。科學研究逐步檢視出不同的災害潛勢區,也都知道禁止在災害潛勢區開發的規定可以降低可能災損,但是這並沒有涉及民眾居住在災害潛勢區的潛在原因。危險地區或相對脆弱環境的居民通常沒有太多選擇和機會,少數人或許可以因為足夠資源而搬走,但是大多數人只能留在原地。安全的空間存在,但是低成本的「安全」空間其實不足。當面對更高災害潛勢區域(建物)的房地產價值比「安全」地區(建物)來的低,風險被「資本化」進土地價值,這個群體僅能有非常有限的選擇。當有些甚至不是合法的區域,政府不可能提供這些地區民眾足夠的資源或因應計畫,更不可能進行防災規劃,被邊緣化的個體無力改變生活條件,真正因為自然環境和社會環境複合而成的原因被刻意忽視,受災者重複著「災害─損傷─復原─災害」循環,問題必然不斷發生。
第六,從獲救者、家屬到救災人員,很多人明顯出現強烈的情緒化,睡眠障礙等現象,有一些則是無法言語,反應麻木,這些都明顯是出現創傷壓力危機的反應,未來可能逐步進入憂鬱時期,政府需要趕快更大規模,更有系統的持續危機介入。活著的人承受更大更久的痛苦,恐懼,無助,行為失序都有可能,尤其是在親人與一輩子努力可能都同時失去的失落下,需要更多的協助,除了生還者及家屬,我們經常忘了極大身心壓力的搜救人員與國軍。有更多的研究指出,蜜月期過後,災民的寒冬開始,除了實質財務的失去,心理壓力有些甚至會衍生成為社會問題。
災害是一面照妖鏡,反映了人與環境互動的失當,反映了社會問題,也回應了決策者的意圖。
災害管理從不關心究責,災害更不應該變成政治鬥爭的戰場。無論實質還是社會建構意義上,災害衝擊透過各種管道向整個社會擴散,影響政治、社會和經濟運作及相對應的機制,也反映了社會的「脆弱度」。如果不能從經驗學習,只會有更多的教訓。如果永遠不開始從整體架構系統性的解決問題,只是永遠在補救,會有做不完的重建。
Return to normalcy(回歸正常),從一句競選口號而來,看似簡單,實際上卻複雜。一直以來,我們多從減災、整備、應變、復原重建來說明災害管理循環。然而,因應災害常態化趨勢,近年來災害管理的討論逐漸有將復原重建與減災整備整合的論點出現,甚至從平時就持續檢討既有的問題,進而討論災害發生後的可能機會。
「Normalcy」開始有了動態特性,不再一定是過往特定時間斷點的狀態,從各次災害經驗觀察各個國家與城市經驗,明顯可分成幾個層次:有準備、有願景的政府,災害反而有機會帶來更勝於以往、更安全的狀態;無意願前瞻規劃的政府,只能疲於因應災後各種單點式修補的狀況,藉由時間與災民的自我修復緩慢恢復;對未來完全沒有想法的政府,只有因應搶修搶險搶通的能力與能量,耗盡資源,災害帶來的必然是更趨下滑的水平。
災後復原重建不是造橋鋪路,把房子蓋回來、把錢發出去就好。這是一個機會,但是永遠不要忘記,見招拆招永遠有接不完的招,掌握實際上的成因或關鍵才有機會更安全。民眾可能短視,政府不能沒有遠見,期待決策者能懂。
(作者簡介:投入災害管理領域超過20年,是美國合格的專業災害管理人員及規劃師,曾參與過921大地震、美國卡翠納颶風及瑞塔颶風的現地救援及災害調查工作。回到台灣以後致力於推動台灣災害管理體系、防災規劃及防災教育,協助各縣市推動防災社區與防災公園規劃等工作,目前是銘傳大學建築學系副教授,主要研究涵蓋災害及風險管理、永續發展、都市規劃與都市設計、文化資產永續經營等方向。)
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