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【投書】藐視國會罪條文草案是否保障正當程序權利?從美國實務基準談起
包括藐視國會在內的《立法院職權行使法》部分條文修正草案在立法院激起朝野攻防,民眾手持標語上街表達訴求。(攝影/黃世澤)

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※法案審理進度更新:本文於5月28日上午出刊,同日下午4點59分,包含藐視國會、調查權、聽證權等《立法院職權行使法》修正案已完成三讀;晚間10點53分接續完成《刑法》「藐視國會罪」三讀立法。

隨著2024年新一屆國會的開議,包括「藐視國會」在內的國會擴權法案漸成風口浪尖上的政治議題。除立院黨派的攻防外,亦催生參與人數規模上萬的社會運動。在公共討論中,許多公眾人物紛紛將現今的提案條文與美國相關規範互相參照,甚至有在野黨直轄市市長稱現審議中的在野黨版本藐視國會草案條文
(5月28日23:00更新)
以在野黨版本條文為主的藐視國會、調查權、聽證權等《立法院職權行使法》修正案已於5月28日下午4點59分完成三讀,未來政府官員被質詢時不得任意缺席、拒絕答覆、拒絕提供資料,答覆內容不得超過質詢範圍,且不得對立委「反質詢」。此外,若被質詢人違反上述相關規定,恐處2萬至20萬元罰鍰。
《立法院職權行使法》修正案三讀通過後,立法院隨後進行增訂《刑法》第5章之1「藐視國會罪」及第141-1條之程序,後於晚間10點53分完成三讀。根據《刑法》第141-1條,公務員於立法院聽證或受質詢時,就其所知之重要關係事項,為虛偽陳述者,處1年以下有期徒刑、拘役或20萬元以下罰金。
,與美國法規相比「客氣多了」。不論就評估相關評論的真實性,或參考其他民主國家的運作實例,了解美國藐視國會罪的法律規範及運作模式皆具相當意義。
美國藐視國會罪與藍白草案差在哪?限縮的適用場合與範圍
美國藐視國會罪的法律條文規範於2 U.S. Code § 192:當國會發起國會調查,傳喚證人或命證人提供證物時,若證人拒絕出席、或出席後仍拒絕回答「與調查相關」(pertinent)的問題時,國會可委請聯邦檢察官以「藐視國會罪」起訴之(註)
法條原文:
Refusal of witness to testify or produce papers:
“Every person who having been summoned as a witness by the authority of either House of Congress to give testimony or to produce papers upon any matter under inquiry before either House, or any joint committee established by a joint or concurrent resolution of the two Houses of Congress, or any committee of either House of Congress, willfully makes default, or who, having appeared, refuses to answer any question pertinent to the question under inquiry, shall be deemed guilty of a misdemeanor, punishable by a fine of not more than $1,000 nor less than $100 and imprisonment in a common jail for not less than one month nor more than twelve months.”

而美國藐視國會罪與在野黨草案版本有兩項重大差異:

  1. 美國藐視國會罪僅適用於國會調查的場合。唯有在國會依法成立調查相關委員會並展開調查時,方有適用空間。例行性的質詢,包括書面或口頭質詢,並不包含在內。
  2. 即使在調查場合中,也只有證人拒絕出席、或出席後拒答「與調查相關」的問題才會涉犯藐視國會。若僅於問答過程中「反質詢」提問人、或拒答旨在騷擾證人而與調查無關的問題時,並不構成藐視國會。
而於現今在野黨版本的藐視國會條文中,並未限定適用場合,亦無將適用範圍限縮於與調查相關的問題。換言之,與限定於調查場合且問題必須與調查相關的美國規範相較,現行在野黨版本的相關草案條文中,藐視國會不僅適用於例行性質詢,更未排除如與調查無關、涉及官員隱私或羞辱官員的問題
國會改革法案中,與調查權、聽證權相關的《立法院職權行使法》第50-1條、第59-5條則有條件排除此狀況。
,若公務人員受質詢時進行虛偽陳述亦納入刑罰的適用範圍。從上述比較可看出,在野黨版本的藐視國會罪相關條文,較美國規範相比,明顯擴張許多。
美國法院如何拿捏國會質詢是否「與調查相關」?

讀者或就美國法律規定的「與調查相關」(pertinent)此標準有所疑問,認為若「與調查相關」之標準可從寬認定,則美國藐視國會罪的範圍亦可任意擴張,難以論證在野黨版本相較於美國條文更加嚴苛。然而,在美國司法實務上,美國最高法院已透過一系列的案例,建立起分析藐視國會罪是否成立的法律框架。由於涉及刑罰,美國最高法院在審視「與調查相關」此條件是否成立上,亦確立一系列嚴格的標準。在Watkins v. U.S.(1957)的案例中,美國最高法院解釋了藐視國會罪的起源、應用實務,以及法院對保障被詢問人隱私權的重視。以下簡介此經典案例中,法院的審查基準與說理。

於分析該案是否成立藐視國會罪上,法院首先討論的是,進行調查的委員會是否有受到國會全體充分和明確的授權?比如,國會是否有通過決議來成立這個調查委員會,並且是否明確規定此調查委員會的成立目的、職責、和權限。由於美國《憲法》並無明文規定國會的調查權,而國會調查權乃由過往最高法院法官由美國《憲法》第一條第八款「必要及適當條款」(necessary and proper clause)推論而來──當調查權為國會行使職權所必要時,國會才可行使該調查權。故法院探究此問題的理由是:國會調查權的行使並非毫無限制,而是必須有助於國會「行使其立法目的」。因此,如果個別委員或調查委員會並無國會的具體授權,或者僅取得空泛的空白授權,則法院將無法判斷此調查究竟與哪一項「立法目的」相關,也就無法確認該調查是否在國會權責的範圍內(註)
Watkins v. United States(1957)案例中的相關原文:
“An essential premise in this situation is that the House or Senate shall have instructed the committee members on what they are to do with the power delegated to them. It is the responsibility of the Congress, in the first instance, to insure that compulsory process is used only in furtherance of a legislative purpose. That requires that the instructions to an investigating committee spell out that group’s jurisdiction and purpose with sufficient particularity. Those instructions are embodied in the authorizing resolution. That document is the committee’s charter. Broadly drafted and loosely worded, however, such resolutions can leave tremendous latitude to the discretion of the investigators. The more vague the committee’s charter is, the greater becomes the possibility that the committee’s specific actions are not in conformity with the will of the parent House of Congress.” Watkins v. United States, 354 U.S. 178, 200–01 (1957).

如果有獲得國會全體的決議授權,法院接著會以該決議的內容作為判斷問題是否為「與調查相關」的依據 (法院稱此為「司法上相關」〔jurisdictional pertinency〕 的概念)。例如,若在調查委員會的授權決議中有對提問範圍做出限制、而調查委員會的問題卻超出授權範圍,則這些提問就不能被用來控告證人藐視國會。

最後,即使調查委員會所問的問題在授權決議的範圍內,法院仍會就該問題與「有助於實現一明確立法目的」之調查的關聯性,進行實質審查。在Watkins v. U.S.(1957)一案中,美國最高法院就此關聯性的審查提出許多原則。例如,國會在調查時所向證人詢問的任何問題,都必須與其立法目的相關、並有助於實現該立法任務,方為適當。相反,旨在作秀、或者懲罰證人的問題,即使被拒答,也不能據此以藐視國會罪來處罰證人。最後,國會也不能以調查為藉口,去曝光個人隱私,或者違背三權分立地透過調查來代行或干涉檢察官起訴或法官審判的職權。

在Watkins v. U.S.(1957)一案中,法院最終便運用上述審查基準,撤銷該案被告的藐視國會控罪。在麥卡錫主義的年代,眾議院授權成立了「眾議院非美活動調查委員會」(The House Un-American Activities Committee),並授權該委員會對由外國發動的反美宣傳和行動計畫進行調查。本案被告是一位活躍的工會成員。當他被傳喚來作證時,他對自己從前參加工會和結識共產黨人的經歷都坦白交代,但當議員拿出一份記有30人的名單、並要求他回答名單上的人是否曾經是共產黨員時,被告則拒絕回答。法院先是批評眾院在授權該委員會進行調查時,該授權就極度寬鬆、使法院難以認定該授權下的「調查」真的是為完成某項具體的立法目的所必須;而後在進到「提問是否與調查相關」的問題時,法院則認為,因為該案中的30人名單只是上一位來作證的證人所提供的名單,且當中有7人連工會活動都未曾參加過,故被告當下自然難以確定「回答這些人是否曾經是共產黨員」到底跟主題為反美陰謀活動的本案調查有何關聯。在充滿推論跟揣測的情形下,欠缺刑罰的明確性要求。故若以「藐視國會罪」將被告監禁1年,將違反其《憲法》下的正當程序權利。美國最高法院最終撤銷本案對被告的控罪。

尊重國會調查權的同時,也應注重正當程序權利保障

透過上述案例,可以看出美國法院於審查「藐視國會罪」的適用時,會主動、實質檢視「被拒答的問題」是否適宜。且在審理時,也不會僅因為形式上的三權分立概念(如司法權不宜介入立法事務等法理)就去犧牲對人權的保障。在Watkins v. U.S.(1957)此案中,即使調查委員會所詢問的問題通過了重重的檢驗(明確授權、「司法上相關」、以及提問目的是否正當等),若被告在被提問時仍難以從提問的議員和會議主席處,確定問題與調查究竟有何關聯,則「藐視國會罪」的刑罰依然不會成立。

權力分立、分權制衡是民主憲政的核心。立法院調查權確實應受尊重,但其手段亦應遵守比例原則且不應悖離權力分立原則。本次在野黨「藐視國會罪」草案,不但沒有對質詢問題的動機、內容或具體關聯性作出限制,除了調查外亦納入例行質詢。就法律規範層面而言,與美國規範相去甚遠,欠缺對正當程序權利的保障,入罪條件亦寬鬆許多。

若立法權擬用此等寬泛的罪名和刑罰來威嚇公務員,這提案是真心為了國家公益所為,或僅是部分黨派之私?若部分立法者不願正視批評,不顧正當議事程序地推行此草案,則與未來社會力量的反彈相較,現今的反對聲浪或許僅是一個「客氣」的開端。

※本文將隨國會改革法案審理進度更新

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