2024大選觀察

評論

蘇子喬/2024大選後可能出現的「憲法時刻」──少數政府、聯合政府、共治政府
2024年總統與立委大選後,可能出現總統與國會多數不一致的狀況,將迎來重要的憲法時刻。圖為2010年馬英九總統、吳敦義閣揆時期,7月9日,反對《海峽兩岸經濟合作架構協議》(ECFA)的民進黨立委與支持協議的國民黨立委在國會對峙。(攝影/REUTERS/Nicky Loh/達志影像)

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紛擾多時的「藍白合不合」戲碼終於下檔,總統選戰確定形成賴清德、侯友宜、柯文哲「三腳督」的陣勢。不論選舉結果為何,新總統與新國會選出後,內閣如何組成及其他相關憲政爭議也可能隨之引爆。在當前選戰擂鼓鳴金之際,選後的組閣問題亟需社會各界未雨綢繆。

自2008年總統與立委選舉以來,一方面由於立委選制從複數選區相對多數制改為單一選區為主的兩票制,在這種對大黨有利的選制下,小黨的席次迅速萎縮,立法院的政黨生態隨即從過去泛藍、泛綠兩大陣營對峙但各黨不過半的多黨制,轉變為國、民兩大黨之一過半的兩黨制。另一方面,在選舉時程上,總統與立委選舉時間非常接近,甚至自2012年起改為同時選舉,這樣的選舉時程強化了衣尾效應(「母雞帶小雞」效應),選民遂傾向將選票投給同一政黨的總統與立委候選人。

於是,在立委選制與選舉時程的影響下,2008年後總統與立法院過半數政黨皆為一致,亦即形成總統掌握國會多數的一致政府。2008年至2016年是「藍總統(馬英九)&藍國會(國民黨過半)」,2016年至今則是「綠總統(蔡英文)&綠國會(民進黨過半)」,過去陳水扁總統時期「綠總統vs.藍國會(國民黨與親民黨聯盟過半)」的分立政府局面已不復見。過去一般也預期,在當前制度的影響下,我國未來將維持總統掌握國會多數的一致政府,以前扁政府時期總統與國會多數不一致的局面將難以再現。

維持16年由總統掌握國會多數的「一致政府」,明年將有變化?

然而,選舉制度與選舉時程的效應並非完全命定而毫無例外。目前民進黨總統候選人賴清德的民意支持度雖然持續領先,但始終徘徊在3成到4成之間而未形成壓倒性優勢,民進黨在這次國會選舉中失去過半數政黨地位的焦慮感相當濃厚。另一方面,國民黨總統候選人侯友宜目前的聲勢落後,而國民黨目前預估在這次國會選舉獲得的席次有機會增加,但仍不敢奢望獲得過半數席次。至於民眾黨的國會選情,在黨主席柯文哲參選總統的拉抬下,本次國會選舉中應能斬獲更多不分區立委的席次。因此,在國、民兩大黨總統候選人的衣尾效應有限且民眾黨席次可望增加的情況下,明年選舉後很可能會出現總統當選人無法掌握國會多數的局面。

總統與國會多數不一致的局面有以下幾種可能:

  • 綠總統(賴清德)vs.藍國會(國民黨過半)
  • 綠總統(賴清德)vs.各黨不過半的國會
  • 藍總統(侯友宜)vs.綠國會(民進黨過半)
  • 藍總統(侯友宜)vs.各黨不過半的國會
  • 白總統(柯文哲)vs.綠國會或藍國會(民進黨過半或國民黨過半)
  • 白總統(柯文哲)vs.各黨不過半的國會。

不論明年大選後是出現上述哪一種局面,都將對我國憲政運作造成嚴峻挑戰。

為何會有組閣爭奪戰?從我國「半總統制」與前例說起

當總統與國會多數不一致時,究竟依我國憲政體制的精神應該如何組閣,至今仍是一個充滿懸念的問題。

一般而言,在純粹的總統制下,組閣權毫無疑義歸屬於總統;在純粹的內閣制下,組閣權則必然歸屬於國會多數。然而,我國憲政體制乃是同時兼具總統制與內閣制精神的半總統制,在這樣的憲政體制下,一旦出現總統與國會多數不一致的局面,究竟應依總統制的運作邏輯而由總統獨斷決定如何組閣,還是應依內閣制的運作邏輯而由國會多數黨組閣,便會引發總統與國會之間的衝突。

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2000年首位民進黨籍總統陳水扁(左)上任後,任命國民黨籍閣揆唐飛,但遭遇重重阻礙;139天後改由民進黨的張俊雄(圖中紅領帶者)接任閣揆。(攝影/REUTERS/Simon Kwong/達志影像)
2000年首位民進黨籍總統陳水扁(左)上任後,任命國民黨籍閣揆唐飛,但遭遇重重阻礙;139天後改由民進黨的張俊雄(圖中紅領帶者)接任閣揆。(攝影/REUTERS/Simon Kwong/達志影像)

過去扁政府時期,陳水扁總統在8年任內面對泛藍陣營過半的國會,始終堅持由民進黨組閣,有論者認為陳總統此舉已建立了憲政慣例,因此未來若再度出現總統與國會多數不一致的局面,應由總統依己意任命自己屬意人士組閣,而不須理會國會多數。但也有論者認為陳總統此舉並不符合我國憲政體制的精神,而主張雖然憲法規定閣揆由總統任命而不需國會同意,但在行政院須對立法院負責的政府體制核心精神下,仍應由國會多數黨(聯盟)組閣。

事實上,過去陳總統之所以能夠堅持依己意組閣,主要是建立在兩個條件之上:一是當時總統與國會並非同時改選,2000年新選出的陳總統自恃自己代表新民意,因此敢對抗藍營掌握過半席次的舊國會;另一則是當時國會中由國民黨與親民黨組成的藍營並非團結穩固的多數聯盟,在通過倒閣案後總統可解散國會的憲法規定下,藍營遂不敢倒閣。

我們可以想像,明年選舉產生後若總統與國會多數不一致,同時選出的總統與國會並沒有新舊之別。如果新選出的國會多數黨又相當團結穩固,則上述少數政府能夠成立的兩個條件將不復存在,與總統不一致的國會多數陣營將較敢對總統叫陣要求由國會多數黨組閣。若總統對國會多數黨組閣的要求不願退讓,總統與國會之間的組閣爭奪戰將不可避免。

2024新政府型態,可能引發的「憲法時刻」

值得思考的是,在這次三腳督的總統選戰中,很可能會選出得票率未過半的少數總統,若與總統同時選出的新國會中,存在與總統敵對的過半數政黨(或聯盟),少數總統究竟有多少底氣能完全不甩國會多數,而執意任命自己所屬政黨組閣?我們也可以揣想,若總統執意這麼做,國會一旦透過倒閣反制,總統真的敢解散才剛選出不久的國會?國會多數陣營若有把握總統不敢解散國會,將較有膽量透過倒閣權抵制總統仿效過去陳水扁總統的作為,而要求由國會多數黨組閣。

總統與國會組閣爭奪戰的不同結果,將可能出現以下幾種政府型態:

一、由總統所屬政黨單獨組閣的「少數政府」: 例如民進黨的賴清德當選總統,但民進黨在國會中席次並未過半,而賴總統仍選擇由民進黨組閣。又例如國民黨的侯友宜當選總統,但國民黨在國會中席次並未過半,而侯總統仍選擇由國民黨組閣。此種內閣並沒有國會多數的支持,是為「少數政府」,這種情況乃是重演陳水扁總統時期的政府型態。

二、由總統所屬政黨與其他政黨合作組閣的「聯合政府」: 例如民眾黨的柯文哲或國民黨的侯友宜當選總統,但國會中各黨不過半,而民眾黨和國民黨的席次總合過半,柯總統或侯總統選擇由國民黨與民眾黨(藍白聯盟)共同組閣。又例如民進黨的賴清德當選總統,面對各黨皆不過半的國會,賴總統選擇由民進黨與民眾黨(綠白聯盟)共同組閣,以掌握國會過半數的席次。在這種「聯合政府」下,總統可能任命同黨人士為閣揆,也有可能任命合作組閣的他黨人士為閣揆,因此總統與閣揆不一定同黨。

三、總統所屬政黨未參與組閣,而由國會多數黨(或聯盟)組閣的「共治政府」: 例如國民黨的侯友宜當選總統,但民進黨獲得國會過半數席次,而侯總統選擇由民進黨組閣;又例如民進黨的賴清德當選總統,但國民黨與民眾黨席次總合超過國會半數,而賴總統選擇由藍白聯盟共同組閣。在這種「共治政府」下,總統與閣揆必然會由不同陣營的人士出任。這種政府型態,必須具有相當團結鞏固的國會多數黨(或聯盟)強力要求國會多數組閣,並迫使總統對國會退讓,才有可能出現。

以上三種政府型態,由於「少數政府」過去在我國曾有實踐經驗,但這種政府型態會造成行政權(總統與內閣)與立法權(國會)的全面對立與衝突,導致政府效能低落。這樣的實踐經驗尚難稱是眾人普遍認同的憲政慣例。至於由國會多數黨(或聯盟)組閣的「聯合政府」與「共治政府」,從世界上其他半總統制國家的經驗來看,由於內閣的施政仍有國會多數的支持,憲政運作通常會較「少數政府」更為順暢,但在這兩種政府型態中,必須面對參與組閣的不同政黨之間如何溝通協調的難題,以及總統與不同黨閣揆之間的磨合問題。

尤其是在「共治政府」中,總統所屬政黨既然沒有參與組閣,分屬不同政黨的總統與閣揆之間出現衝突的可能性相當高。此時總統與閣揆應如何互動?兩者的職權又將如何分工?在目前憲法對總統與閣揆權力劃分並非十分明確的情況下,總統與閣揆如何相處將是實際運作上必須面對的憲政課題。

此外,在「聯合政府」與「共治政府」下,一旦總統與閣揆不同黨,還有可能引爆一項過去隱而不顯的憲政爭議,即總統對閣揆是否有免職權?事實上,我國憲法規定閣揆由總統「任命」之,並未明文規定總統對閣揆擁有免職權。歷年來總統之所以擁有撤換閣揆的實際權力而看似擁有免職權,是因為過去實際運作上閣揆的任命始終由總統獨斷決定,閣揆職位的正當性乃是基於總統的信任,因此閣揆對於總統迫其下台自然無法抗拒。

然而,我國一旦出現總統與閣揆分屬不同政黨的「共治政府」,閣揆職位的正當性乃是基於國會多數的支持,而且這個國會多數乃是與總統敵對的陣營,此時總統還能主張對閣揆擁有免職權嗎?可以想像的是,擁有國會多數支持的閣揆若遭總統免職,必然引發總統與國會之間的衝突。在憲政體制的學理上,總統對閣揆是否擁有免職權,攸關我國憲政體制是屬於強調總統制精神而憲政運作較不順暢的半總統制,還是強調內閣制精神而憲政運作較順暢的半總統制。

我國即將舉行的總統與國會選舉非常可能迎來一個重要的「憲法時刻」(constitutional moment),許多攸關我國憲政體制走向的憲政爭議與辯論在明年選後可能陸續引爆。明年一旦出現總統與國會不一致的局面,將開啟總統與國會的組閣權爭奪戰,此一爭奪戰的結果並將決定我國選後的政府形態是少數政府、聯合政府,還是共治政府。我國總統與閣揆的權力劃分問題,以及總統對閣揆是否有免職權等重大憲政議題,也可能在選後政府形態確立後陸續浮現,這些議題亟需社會各界重視並審慎因應。

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