隨著立法院新會期開議，《青年基本法》成為少數朝野政黨都認為應優先審查的法案之一。然而，在野黨立委提案將2022年修憲未通過的「18歲公民權」藉納入《青年基本法》的方式實現，卻遭質疑可能違憲，成為目前主要爭執而保留政黨協商的條文。修憲未果3年後，以修法方式實現18歲公民權，究竟是違憲法案，還是能突破修憲高門檻、實現世代正義的可能手段？

2022年台灣舉辦首次憲法修正案公民複決「18歲公民權」，雖獲得52.9%、逾564萬投票選民同意，但由於2004年第七次修憲立法院增設「有效同意票須超過選舉人總額半數」的修憲複決門檻，使得各黨立委、多數民意支持的18歲公民權，仍無法成功實現。

今年（2025）8月14日，立法院教育文化委員會審查《青年基本法》草案，國民黨立委柯志恩及民眾黨立委劉書彬，分別提出修正動議與黨團版本，主張修憲並不是唯一途徑，透過修法即可賦予我國18歲國民選舉權。

民進黨方面，立委范雲、吳沛憶也曾在4月時，與民間團體召開記者會，呼籲教育部應提出納入18歲公民權的《青年基本法》草案；立委林宜瑾和張雅琳則在委員會審查《青年基本法》草案後提出《總統副總統選舉罷免法》與《公職人員選舉罷免法》修正草案，希望將18歲公民權的條文直接放入兩部選舉罷免法中。朝野對藉由修法方式實現18歲公民權，似乎逐漸形成共識。

然而，教育文化委員會審查時，雖無立委反對18歲公民權，但對於是否應納入《青年基本法》、以法律位階的法規來實現3年前的修憲目標，仍有猶豫，也使得在野黨的兩項提案皆保留至黨團協商。

隨著立法院新會期開議，朝野三黨團都將《青年基本法》列為本會期優先法案，加上總統賴清德宣示施政任務「青年優先」，《青年基本法》續審在即。我們希望在這個關鍵時刻，仔細闡述18歲公民權藉由修法實現為何有可能性，以及各政黨應如何抉擇與回應，才能在合乎《憲法》規範的同時，落實世代正義。

《中華民國憲法》第130條規定：「中華民國國民年滿20歲者，有依法選舉之權。」之所以有「18歲公民權能不能透過修法實現」的爭議，在於《憲法》第130條的內涵是否是將投票年齡訂於20歲；換言之，立法者是否「只能」賦予年滿20歲的國民選舉權？對此，有兩種解釋方式：

直至今日，學界和政界仍對這兩種解釋方式各有主張，未有定論。

主張第一種解釋者，主要論據為1940年位於重慶的立法院發行的《中華民國憲法草案說明書》，對草案第29條「中華民國國民年滿20歲者、有依法律選舉代表權、年滿25歲者、有依法律被選舉代表權」的說明：「選舉固不應有財產性別等之限制，而選舉必須具有識別能力，被選舉人尤須具有較高之智識經驗，故於本條分別規定其年齡。」

基於此，似乎可以解讀為制憲者認為年滿20歲方「具有識別能力」，《憲法》因而限制了國民須年滿20歲始享有選舉權，所以若要改變選舉年齡必須修憲。

同時，學者和民間團體亦有主張第二種解釋者，認為不應拘泥於制憲者原意的歷史考察，因為在憲法解釋方法上，本來就應該在文義所及的可能範圍中，以歷史解釋、體系解釋、目的性解釋等方式綜合判斷，不偏廢其一。

而就文義來看，《憲法》第130條既然可被解釋為「立法者必須訂定法律，至遲於國民年滿20歲時，賦予其選舉權」，基於最大化保障《憲法》第17條賦予人民的參政基本權，並且更進一步實現民主共和國與國民主權原則，若隨社會發展、國民更早具備足夠識別能力，立法者以法律提前賦予其選舉權，亦符合《憲法》精神。

所以，對第二種解釋主張者而言，無論18歲公民權出現在《青年基本法》或兩部選舉罷免法中，都不會牴觸《憲法》。

上述兩種解釋固然皆有其立論基礎，甚至因為過去修憲運動的歷史脈絡，第一種解釋可能乍看更符合大眾對《憲法》第130條的直觀理解；但我們認為，基於學理、《憲法》應與時俱進、回應公民社會期待等三大原因，採取第二種解釋方式，無疑是更為妥適的選擇。

考量1：「歷史解釋」並非《憲法》第130條的解釋關鍵

透過對兩種解釋的爬梳，不難發現兩者的重要差異在於：詮釋《憲法》第130條的內涵時，是否應優先考量制憲者的原意？

以制憲史料為依據的解釋方式，在法學方法論上稱為「歷史解釋」。但無論自比較憲法或我國的釋憲實務觀察，憲法解釋都不獨尊歷史解釋，我們認為，在解釋《憲法》第130條時，也不應過度依賴這種解釋方式。

在比較法上，多數民主國家的憲法法院在解釋憲法時，皆強調歷史解釋只是憲法解釋方法「之一」，並非「唯一」。也就是說，只要解釋結果不脫離《憲法》所使用文字的語意範圍，要採取何種結論基本上都屬於價值取捨的範疇。

在我國釋憲實務上，無論是過去的大法官會議，或是當今的憲法法庭，都甚少使用歷史解釋詮釋《憲法》本文。事實上，在司法院釋字第392號解釋理由書中也明確指出，解釋憲法時，制憲的史料或背景應謹慎使用，避免流於獨斷、恣意。

此外，以歷史解釋方式詮釋《憲法》本文，是否具備足夠正當性，也有待商榷。《憲法》本文為1946年於南京召開的制憲國民大會所通過，台灣縱有18位制憲代表參與，不僅占不到當時制憲大會的1%，更遑論與後來7次修憲以台灣人為主體相並論，在民主正當性上值得商榷。因此，參考當時制憲者的意思解釋《憲法》第130條，實難彰顯以台灣人為主體的國民總體意志。

然而，即便要採取歷史解釋，其實也未必能得出一定要年滿20歲始有選舉權的結論。因為《中華民國憲法草案說明書》中關於選舉權、被選舉權的立法說明，不僅所在章節、條號與1946年最終通過的《中華民國憲法》有別，甚至草案中的被選舉權年齡，也在1946年的政治協商會議中，在中國共產黨和民主同盟主張下修改為23歲。因此，是否適宜直接以最初版的說明書，解讀顯然不同的制憲成果，或有可議。

事實上，擔任政治協商會議祕書長，實際參與制憲過程的雷震就指出，20歲的選舉權門檻是基於1929年制定的《民法》成年年齡規定而制定。而制憲者若是以《民法》成年年齡作為識別能力的判斷標準，在2023年《民法》成年年齡調降為18歲後，立法者依法律賦予滿18歲國民選舉權，或許才更能實質反映當時的制憲者的意思。

綜上所述，如單純就憲法解釋層面而言，我們可以合理期待，憲法法庭未來實難直接援引《中華民國憲法草案說明書》解釋制憲者原意，得出《憲法》第130條自始排除未年滿20歲國民擁有選舉權的機會。

考量2：內涵與時俱進，正是《憲法》的可貴之處

制憲至今，社會組成、價值觀念皆和當時有所不同，當年的制憲者自然不可能預見經濟、科技、政治體制如何發展，所以學說上有主張「活的憲法」，亦即隨著時代變遷，憲法解釋上也應該回應當下的價值觀，以應對新時代的挑戰。

在我國實務上，司法院釋字第392號解釋就曾強調：

「憲法並非靜止之概念，其乃孕育於一持續更新之國家成長過程中，依據抽象《憲法》條文對於現所存在之狀況而為法的抉擇，當不能排除時代演進而隨之有所變遷之適用上問題。從歷史上探知憲法規範性的意義固有其必要；但《憲法》規定本身之作用及其所負之使命，則不能不從整體法秩序中為價值之判斷，並藉此為一符合此項價值秩序之決定。」

舉例而言，針對通姦罪的合憲性，大法官於2020年以司法院釋字第791號解釋作成違憲宣告，認為通姦罪在當代的時空背景下已無合憲的空間，據此推翻2002年作成的司法院釋字第554號解釋的合憲結論，即《憲法》與時俱進的具體事例之一。

自《憲法》制定的1946年至今，我國政治、經濟、社會及文化的發展已今非昔比。隨著教育普及化，2025年我國國民的知識水準，相較於制憲當時亦大幅提升，認為國民須年滿20歲始能達到足以參與投票的智識經驗程度的論點，恐怕已經站不住腳。

事實上，我國法律體系也已因應國民智識水準的提升而變遷。自2017年《公民投票法》下修公投年齡至18歲，到2023年《民法》施行18歲即為成年，如今年滿18歲的台灣青年，在法律上早已具備完整權利義務；參政權部分，18歲青年也可以參與公投（創制、複決）、應考試、服公職，若獨缺選舉權，更顯得不合時宜。

因此，堅持認為《憲法》第130條是將「選舉權年齡局限於年滿20歲國民」，無異於畫地自限；反之，若能考量當今台灣的教育、社會環境，以及整體法律秩序的變遷，讓《憲法》內涵隨著時代前進，才更能彰顯《憲法》保障人民權利的可貴之處。

考量3：以修法實現18歲公民權，一直是公民社會的重要倡議，現在正是時候

自2005年起，民間團體倡議18歲公民權，事實上一直都在探索修憲、修法及憲法解釋等不同路徑。2015年立法院睽違10年再成立修憲委員會，因朝野對於修憲下調選舉權年齡至18歲都有共識，故開始優先嘗試修憲。只是，面臨第七次修憲設下的國會、公民複決雙重高修憲門檻，縱然立法院113席立委無人反對，且公民複決中同意過半、比不同意多出63萬票，顯示選舉年齡調降在台灣已有足夠民意正當性，仍因未達全國選舉人總額半數而告失敗。

本文作者群皆曾於2022年「18歲公民權」公民複決前，以不同方式支持修憲倡議工作，然而，若以務實態度回顧運動路徑，朝野高度共識的18歲公民權仍未能通過複決門檻，或許顯示修憲機制本身值得檢討。而在修憲機制變動之前，為了以較有可能性的方式，盡早賦予我國成年公民完整參政權利，自然會將目光轉向其他動員路徑，也就是修法實現。

今年適逢行政院提出《青年基本法》草案，作為台灣全方位保障青年權益、實現「青年主流化」的基本大法。民間團體即主張應該藉此機會，將18歲公民權納入《青年基本法》，一併完善保障青年參政權：或宣示年滿18歲青年應有完整參政權，應加以修法實現；或逕規定年滿18歲有選舉權、兩部《選罷法》相牴觸規定失效並應配合修正。如此一來，不僅18、19歲的台灣青年，不必再遙遙無期地等待下一次修憲且成功，我國也終於能盡速跟上日本、韓國、馬來西亞在過去幾年推動世代正義的腳步，將投票年齡下修至18歲。

作為倡議18歲公民權的台灣青年，在過去的運動中，我們能確實感受到《憲法》第130條似乎是「被決定」又「難以撼動」的。我們希望提醒，若回顧台灣歷史中的18歲公民權運動，台灣人對《憲法》第130條的挑戰，在民主化後從未停止。從民進黨1987年的「台灣憲法草案」、1993年時任新黨立委的趙少康公開建議，到2022年各黨共識將修憲複決案送出立法院，再到2025年有跨黨派立委支持以修法處理：18歲公民權的倡議，正凸顯所謂「制憲者原意」與台灣人的追求間存在落差。基於台灣人民自決的理想，和憲法國民主權意義的實現，既然以修法實現18歲公民權如前所述可為《憲法》所許、也較可能成功，就應積極嘗試突破。

同時，我們認為台灣社會對於以修法、不修憲達成18歲公民權，此刻也已達到足夠高度的共識。歷史上，國民黨對於觸碰《憲法》較為小心，但目前國民黨多名立委和民眾黨皆有提案支持以修法方式處理，時代力量、小民參政歐巴桑聯盟、台灣基進及綠黨等四小黨也都表態支持，僅剩民進黨部分立委持保留態度。然而，過往民進黨其實一直都以實際行動支持18歲公民權，何不把握國民黨此時支持修法的立場，共同完成此一未竟改革？

今年7月，在剛結束不久的大罷免投票過程中，有一位現逾18歲、未滿19歲的青年，不滿自己在《民法》上已成年，卻無法參與投票，因此向法院聲請假處分，要求戶政事務所將其編入選舉人名冊。

雖然台北高等行政法院因戶政機關編造選舉人名冊行為，不符行政訴訟要件，駁回聲請，但也罕見於裁定中揭示「選舉權、罷免權具有雙重特性，一方面是人民的基本權利，另一方面又是民主憲政體制下的制度，⋯⋯，只要遵守《憲法》所定之誡命，立法者對於選舉制度及程序即享有一定程度的立法形成自由，包括對人民選舉權資格（如年齡、居住期間之計算等）及行使方式（如投票日期、地點、方法等）的合理限制」。

裁定理由中也揭示，《憲法》第17條所保障之選舉權，除《憲法》明定事項外，並不具備特定之實體法保障內涵。也就是說，在選舉年齡的設定上，只要不違背「年滿20歲國民有選舉權」的憲法誡命，其實立法者皆有空間藉由法律，將憲法保障的人民參政權具體實現。

此外，早在2014年，時任國民黨立委丁守中、盧秀燕與民進黨立委蕭美琴、蔡其昌等52位跨黨派立委，也有思考以修法方式直接賦予18歲國民選舉權，因而聲請釋憲，希望司法院大法官先行解釋此修法方向是否可能違憲。52位立委在釋憲聲請書中主張，《憲法》第130條對選舉權年齡的規定，是「消極地規定國家不得侵犯20歲以上國民之選舉參與權」，因此是否賦予20歲以下人民國民選舉權，為立法者自由判斷空間。

然而，大法官依據當時《司法院大法官審理案件法》及司法院釋字第603號解釋意旨，由於立法院當時尚未就《公職人員選舉罷免法》下修選舉年齡議決，不符合「修法未果」要件，而不受理52位立委的釋憲聲請。因此，在立法院尚未以法律下修我國選舉年齡之前，縱使未來憲法法庭重啟運作，大法官也不會提前為立法院解釋《憲法》第130條的意涵。更甚者，只要朝野有共識以修法實現18歲公民權，於修法條文通過後，若無適格的聲請人提出法規範憲法審查之聲請，大法官亦無從主動針對修法是否違憲表達意見。

也就是說，18歲公民權究竟能不能透過修法實現，發球權就在立法院的一念之間。朝野黨團應主動扛起下修選舉年齡、完整保障青年權益、落實世代正義的責任，是台灣青年此刻的殷切期盼。

總結而言，我們對朝野政黨推動18歲公民權的下一步，提出3點具體建議：