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從吃閉門羹到被市長請上座 日本與澳洲黑客如何進入政府 

日本福島核災後,日本政府成功啟動第一個與當地黑客的合作案。澳洲政府近年為了推動開放政府,竟讓公務員與黑客一同參加一星期的新生訓練,了解彼此的語言跟工作規則,建立信任,學習如何實踐開放政府。當政府遇上黑客,兩邊如何化解矛盾,調整不適應,彼此共處和協助?我們越洋專訪了日本與澳洲相關人士,兩個在此議題與台灣類似的國家,看他們的黑客與政府,是怎麼「進入關係」的。

日本:核災之後,由黑客把民意送進去

日本民間有這麼一個說法,除非有外敵入侵或是極大災難,日本政府很難改變。福島核災至今 6 年,在反應爐旁 12 公里外的浪江町(Namie),改變開始發芽。這座本來 2 萬多人的小城市,成為全日本第一個政府開門擁抱黑客的地方。
去年,日本推動全國性立法,全國走上「開放政府」的改革之路。關鍵人物是一位公民科技創業家:関治之。在 2014 年前,他是一個滿懷理想,想用公民科技改造政府的連續創業家,但是多次敲門,每一次都吃閉門羹。
「全部都卡在錢,沒有人願意付錢,」関治之說,政府部門除了嫌人才貴,制度上如何短期聘用外部人才也是障礙,「不是不可能安排這樣的職缺,只是官員都說,在民意代表面前不知道怎麼解釋。」更何況還有公務員聯盟代表的壓力。
福島核災之後,浪江町與其他被輻射污染的地區相同,居民必須離開家園,有的家庭甚至因此分隔兩地。2014 年,政府打算針對離散各地的學童、老人,提供平板電腦,讓他們為未來回到浪江町做準備,繼續理解重建的狀況,也保持學習。
但這一次,他們決定接受関治之的提議,讓專業社群提供協助。政府啟動了創新協力計畫,開出一年的合約,関治之成立 Code for Namie(浪江)承接專案,於是浪江町的居民們開始有了不同的生活。
老人家們先是聚集在一起上課,人手一台的平板電腦裡,有陸續開發出來的 6 個 App,有的是讓他們每天收到浪江町的地方新聞;有的是讓他們彼此分享照片,包括家鄉重建的最新實況影像;有的很單純,就是讓他們跟失散的家人能夠在平板電腦上天天「見面」。電腦雖來自政府補助,但app 則來自他們的許願。
「我們訪了 400 多個居民,卻出現 770 多個點子,一台平板電腦,大家的想法還真多啊!」関治之笑說。Yahoo! Japan 出身的関治之,把使用者為中心的業界開發方式導入專案, 平板電腦上的 6 個程式,是經由 420 人參與、產生 770 個點子,做出 14 個原型(prototype)之後,再透過超過 10 個教育、使用者行為調查工作坊,才拍板上線的成果。
流程不同,使用率也不同。在所有官方發派的平板電腦中,87% 的使用者是每週上線的活躍用戶,一位長者還特地傳訊感謝,因為如果不是透過 app 每天跟孫子聊天,家庭分散四處之後,他早已經失去活著的動力。
不同的還包括預算。在所有重建發包的數位建設專案中,浪江町後來延伸至 3 年的預算,硬是比其它競標廠商少了 100 萬美元。
「其實只是因為我們懂,所以知道標案規格怎麼開,加上很多東西用開源軟體就可以了,省了很多錢!」関治之解釋, 業界眼中稀鬆平常的事,對政府既有體制卻是一大挑戰,例如政府內部的資訊人員對最新技術以及免費開源軟體的掌握度低,也缺乏能夠帶領設計工作坊的設計師,無法從使用者需求出發,發動產品開發。
借將,於是成為創新的催化劑。
走進浪江町政府,黑客在辦公室中顯得特別突出。(攝影/Code for Japan)
走進浪江町政府,黑客在辦公室中顯得特別突出。(攝影/Code for Japan)
浪江町的政府創新協力計畫,是日本政府第一次與外部黑客合作,合作從 1 年期延長至今已滿 3 年,正在準備學童返校、市區軟硬體重建的計畫,忙著招募下一輪的黑客。関治之坦承,如果不是這場大災難,政府把門打開、讓公私部門協力發生,恐怕都還只是空談。
從吃閉門羹到被市長請上座,関治之回首這條路,認為「找到紅蘿蔔」是其中關鍵。
開放政府概念較新,一旦理解不足,公私協力推動困難,加上政府傳統的體制內有多重障礙,其實許多人並不抱太大希望。
一場災難敲開了政府接受外援的門,也敲醒了日本民眾對公共事務的關注。政府發現,只要回到民主治理本質去思考,滿足民眾需求等於解決政府的問題,當民眾支持,並投下選票,就是讓政府動起來的紅蘿蔔。
觀察日本反核、公民運動超過 7 年,日本一橋大學社會學研究科博士生陳威志指出,311 之後,日本終於結束長達 40 年的社運寒冬,年輕人也開始對政治感到憤怒,上街組織行動,對政府提出要求。
積極要求的公民,加上(被迫)虛心接受外援的政府,此時公民科技、開放政府、黑客的進駐,才真的能夠發揮效用。畢竟,如果沒有使用者,再好的產品,其價值也不會被看見。日本政府與黑客的關係養成中,公民社會的壓力,是背後關鍵的臨門一腳。

澳洲:黑客與政府,新時代中的「新生訓練」學伴

在大多數的國家,政府走上開放政府之路,是被動的;澳洲 Code for Australia 的故事卻是特例。
從一通來自政府的電話開始,民間的黑客展開一系列在數據大海中領路公務員的行動,從地方政府到法務部、財政部,都在快速學習。黑客與公務員不但分工清楚,雙方還一起參加新生訓練,互相了解彼此背景、工作環境、理解溝通的語言,建立信任,學習如何實踐開放政府的目標。
「第一次聯絡我們的是墨爾本大學,他們設立了一個數據應用中心,但是手上沒有數據, ⋯⋯他們想問我們可不可以找一些人,一起去玩一玩大數據,」說話的是有著一頭辮子、今年不到 30 歲的麥茲( Alvaro Maz)。「第二次是地方政府跟議會,他們正在合作推動開放政府,想問我們可不可以找一些人,進去幫忙發佈開放資料庫。」
麥茲不是公務員,也不是 SAP、IBM 等國際軟體公司主管,他只是一個和朋友設立了粉絲專頁,想效法 Code for America 等公私協力機制的年輕人。他自己都感到意外,什麼事都還沒做,學校、公務機關就開始找上門,Code for Australia 因應而生。自 2015 年起,他成為澳洲法務部、財政部,還有維多利亞省政府向外尋求人才的窗口,澳洲政府最新開出的一個一年約職缺,就吸引了 260 人的申請。
「就是因為我們不是政府單位,所以可以創造一些空間,去試新的東西,」麥茲說,「而且你可能會驚訝的是,我們發現政府部門一直有新的東西想要試。」
像是分工一樣,要走開放政府之路,利用資料運算提供更好的公共服務、公民參與,達到包容多元與透明,這背後的可能性與未知數實在太多。麥茲帶進來的外部社群,負責提供嘗試所需要的人才、技能和知識,以及犯錯空間。「我們很便宜,沒有政治責任,任何嘗試也不會被當作失敗,」麥茲解釋,尤其是專案因為沒有具體的硬性目標設定,沒有所謂的失敗,就不會有預算核銷的問題。
一邊是敢衝、能衝的民間黑客社群,一邊是擁有龐大資源、資料,卻不知道能有什麼價值的公部門,了解彼此的角色定位、分工後,麥茲依據各政府部門的需求跟預算來源的不同,發展出黑客與政治合作的各種fellowship 協力計畫。
關於中央政府的部會徵才,麥茲採取一對一的方式,按照各部門需求,一一徵人;省政府部分,則是讓各局處申請加入省政府的 fellowship 計畫,省政府審核局處需求、確認預算後,再由 Code for Australia 向外徵人。
找到人之後,麥茲認為最重要的工作才要開始:建立信任。
在麥茲的眼中,fellowship 計畫除了能夠便宜、快速開發新的數位工具外,更重要的是公務員能力的培養,改變公部門的工作方式。「大部分的時間,fellow (協力黑客)不是在寫程式,而是在跟人對話,」麥茲認為,fellow 能在公務體系裡留下多少影響,取決於一開始的信任建立。
為此,所有 fellow 必須跟合作的公務員一起參加「新生訓練」,花一週的時間學習團隊建立(team building),接下來有 2 個整天是專為公務員安排的課程,目的是加速雙方的認識。不管是跟哪個政府單位合作,麥茲總是堅持第一天的活動必須如下進行:由自己開頭簡報,炒熱氣氛、激起熱情,然後整個團隊(fellow 與公務員)一起午餐,下午直接拜訪該部門最高層級的長官。
「最重要的是,要讓他們知道我們是來解決問題的,」在某些情況,公務員會誤認 fellow 是來取代他們或增加工作量,甚至貶低他們的。但麥茲認為,最關鍵的是強調彼此之間的「分工」關係,讓雙方理解並尊重彼此的不同與限制,在各自的位置上,藉由半年到一年的 fellowship 計畫,以平等地位一同解決問題。
頂著辮子頭的Maz對著維多利亞省官員上課。(攝影/Code for Australia)
頂著辮子頭的Maz對著維多利亞省官員上課。(攝影/Code for Australia)
這樣的分工與夥伴關係,衝出了什麼?
在與維多利亞省法律扶助處(Victoria Legal Aid) 的 fellowship 合作計畫中,fellow 推出了半自動化的 bot(程式機器人)系統服務,民眾輸入關鍵字後就能獲得所需資訊,節省法扶處過去所花時間的 8 成以上。
在與環境局的合作計畫中,fellow 設計了新的生物多樣性回報系統(Victorian Biodiversity Atlas),研究者能在 4 秒內迅速上傳資訊,但是在過去,不只是介面難用,上傳速度至少要 4 分鐘起跳。與財政局的合作,則是建立線上政府合約視覺化查詢系統(Construction Contracts Register),讓民眾可以檢視各項建設承包的合約內容。

鬆動公部門的習性 首長態度是關鍵

「最重要的,最難的,永遠是關於人的事,」麥茲談完專案跟成果之後,如此定論與政府的關係。雖然擁有部門長官的支持,也努力分工定位、建立信任,但每個部門習性不同,麥茲必須長期為每位走入公部門的fellow 提供諮詢與關心,確保政府部門在踏上轉型的過程中,能與外來的黑客好好地一起摸索。
然而,就好比同一堂課,不同的學生、學伴,總是會有不同的學習狀況,因此麥茲必須提供 fellow 更多協助,確保最後能夠鬆動公部門長久的習性,並儘可能讓合作的公務員得到職涯發展所需要的學習,甚至在 Code for Australia 之下衍生一套教育學程。
在踏上開放政府的路上,這樣彼此挑戰學習的意志,若沒有公部門上位政策與首長的開放心態和主動,光靠民間黑客的積極作為,恐怕是永遠無法企及的。
公部門的意志,終究是公部門與黑客建立長久關係的關鍵。在日本,福島核災之後的重建困境,再加上湧現的民間憤怒,敲開了政府的大門。在澳洲,則是公部門主動拿起電話,黑客除了技術之外,還能夠客製化夥伴關係,甚至提供政府需要的人才培訓。
那麼台灣呢?
我們與數位政委唐鳳的專訪中,問了他對於 fellowship 計畫的想像,或是有沒有討論過在台灣實施的可能性。
「當然啊!這個是數位國家的基本概念。」她說現代的公私夥伴關係不再限定是公部門與企業,還包括公民社會,而從 gØv 社群的經驗看來,公民社會的影響力是非常大的。「所以在數位國家方案裡面,我唯一直接有寫的那一頁——就是封面——很明確地說接下來的發展,除了最基礎的(數位)環境是 3 個部門共用的之外,其他的事情 3 個部門應該要各自負責各自擅長的部分。」
「數位國家方案是著重在如何讓這 3 個部門彼此結合,這不但是可行的,而且是接下來 8 年數位國家方案最基本的概念。」唐鳳強調。但提到具體建立這樣的關係,該從何開始?她認為起頭的應該是地方政府,「我們說特定於空間、議題、人,地方政府最有特定於空間跟特定議題的方法。中央政府除了國營事業之外,比較難找這一類的題目。」
凡事起頭難,要開口建立一段新關係,更難。台灣黑客的能量能否真的被政府以制度化的方式引入,基層的公務員是否終於不用再用假日到民間的黑客松求救,看來還需要一陣子,才會等到確定的答案。
※本文為 gØv.news 《黑客公務員》網路專題文章之一。 gØv.news 為開放文化基金會專案之一。

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