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Hello World 國際週報》

全球最進步的智利新憲法,為何公投慘敗不過關?一場從捷運燒起的制憲之戰

2022年9月1日,在智利首都聖地牙哥舉行的反對新憲法草案集會,一名示威者站在一面巨大的智利國旗上。(攝影/AP Photo/Matias Basualdo/達志影像)
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南美大國智利為了消除威權政治的憲政遺產,並修正不平等的社會結構,在長達2年的全國制憲程序後,9月4日終於針對「新憲法」舉行了公民複決投票──但這部大幅提升性別平權、勞動權利、保障智利原住民傳統領域與民族自治地位,甚至被國際輿論稱作「全世界最進步」的智利新憲,公投結果卻以61.86%國民反對,遭壓倒性否決。

智利國民經由街頭抗爭、政治談判與公民投票啟動的新憲計畫,原本是要取代由獨裁者皮諾契特(Augusto Pinochet)專斷制定且沿用至今的舊版憲法。但2年前授權同意制憲的智利民眾,如今為何強勢否決這部進步新憲?智利同時糾葛於歷史與未來的制憲過程,又究竟出了什麼問題?

智利的制憲公民複決為強制投票(註)
強制投票僅針對《2022國家新版憲法草案》的公民複決。智利總統的大選以及本回制憲其他次的意向公投,都沒有強制投票。
──全國1,510萬名成年公民皆有投票義務,違者將被處以17萬6,000披索(新台幣6,125元)的罰鍰──選票僅針對2022年制定的《2022國家新版憲法草案》(簡稱《新憲草》),進行「贊成」或「反對」的簡單多數決。

根據智利中央選舉委員會的計票結果:本次制憲公投的投票率超過85%,但1,300萬張合法選票中,61.86%的公民反對接受《新憲草》,只有38.14%選擇支持。換言之,智利等待超過40年的全新憲法,正式遭到公投否決。

國際社會對於智利《新憲草》的評價頗為兩極。像是中間偏左的英國《衛報》,此前就稱智利新憲對於性別平等、數位人權以及原住民傳統地位的保障條文,或將成為「全世界最進步的憲法」;但立場傾右的英國《金融時報》、《經濟學人》以及美國《華爾街日報》,卻大力批評智利制憲方向的「不負責任」「自我毀滅傾向」,甚至連一向支持進步價值的《華盛頓郵報》都極具攻擊性地嘲諷這部憲草是「覺青憲法」(Woke Constitution)

但智利為什麼「需要」重新制憲?在討論新憲法時,又為何會特別突顯進步價值?推動這一制憲巨輪的時代原點,其實是2019年10月智利首都聖地牙哥的捷運票價調漲,以及隨之震撼世界的全國抗爭運動「智利社會大爆發」(El Estallido Social)

智利為什麼「重新制憲」?2019捷運漲價引爆的蝴蝶效應

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2019年10月25日,在智利聖地牙哥的示威活動中,群眾聚集在被燃燒路障堵塞的地鐵入口前。(攝影/REUTERS/Henry Romero/達志影像)
2019年10月25日,在智利聖地牙哥的示威活動中,群眾聚集在被燃燒路障堵塞的地鐵入口前。(攝影/REUTERS/Henry Romero/達志影像)

2019年10月,智利政府以國際油價走揚與維護擴建成本增加等因素,宣布調漲聖地牙哥的捷運、城市鐵路與公車聯營系統的票價。雖然當時的調漲僅限於尖峰時段,調幅也只有3.3%,每段票最多只增加30披索(以當時匯率換算約新台幣1~1.3元)。但聖地牙哥捷運票價是拉丁美洲最昂貴,該次漲價也已是一年之內的第二次調漲,再加上智利經濟長期累積的貧富不均與世代階級問題,都讓原本就對高學費、高物價、低工資屢屢集結抗爭的年輕學生極為不滿。

捷運漲價的學生抗爭,一開始只是一系列集體逃票與「占領車站」的非暴力示威,但在2019年10月18日下午卻突然惡化成警民失控的流血衝突──當時學運團體眼見政府對於和平示威毫無反應,遂有小部分「衝組」準備升級事態,計劃以臥軌、破壞主要車站票閘的方式阻止捷運運行。誰知首都警察卻提前收到風聲,順勢派出大批鎮暴警察直接包圍各大捷運站,直接在地鐵站內、車廂裡發動武力鎮壓。

智利警方在捷運站裡的鎮壓行動,被示威學生與通勤的一般市民目擊錄影。鎮暴警察衝進車站圍毆示威學生、把學生踢下電扶梯、甚至從月台踹下鐵軌後追打⋯⋯等大量失控暴力畫面,很快在社群直播傳開。於是,更多示威者趕往捷運站擴大警民衝突,各種破壞、縱火、暴力行為甚至趁火打劫,也從捷運站迅速燒進聖地牙哥市區。

短短數小時內首都衝突全面失控,但時任總統皮涅拉(Sebastián Piñera)不僅沒有出面安撫社會,反強硬地在18日深夜頒布「首都緊急狀態」,接著更在19日下令聖地牙哥「全城宵禁」──這不僅是智利自1990年結束軍事獨裁、走入民主化後的第一次宵禁令,皮涅拉更藉緊急狀態派出軍隊,授權軍方接管首都、武力維穩,甚至朝示威者實彈開火。

皮涅拉總統認為,聖地牙哥的警民衝突已是攸關國家安全的「嚴重暴亂」,超過一半的捷運站遭縱火破壞,城市各區也出現趁火打劫的無差別掠劫,全國至少36人因街頭衝突喪命;但在社會眼中,整起動亂是由警方的過當執法而起,總統卻讓軍隊走入首都向市民開槍──此舉讓智利人回想起1973年的軍事政變,讓獨裁者皮諾契特將軍展開恐怖統治的悔恨記憶──於是,全國民眾開始在各地集結示威,甚至自發性地包圍首都聲援抗議,社會上的抗議口號也從捷運票價調漲的民生壓力,升級為對國家轉型正義不力、社會階級不平等的革命吶喊,整個國家的憤怒情緒全面沸騰,連鎖效應超乎想像,這才被稱為「智利社會大爆發」。

但與過去的歷史悲劇不同,第一時間命令軍隊接管首都鎮壓行動的皮涅拉總統,在衝突爆發一週內就意識到決策錯誤。皮涅拉不僅在10月23日公開向全國民眾「道歉」,更邀請朝野黨派與民間各大公民團體逐一溝通對話。最終,各方就在2019年11月15日達成協議,確認要啟動「憲法改革」,以達成政治、社會與國家歷史的終極和解。

智利為何非得廢除威權時代留下的「皮諾契特憲法」?

在皮涅拉2019年的道歉和解與後來的制憲討論中,「皮諾契特憲法」──也就是由智利獨裁者皮諾契特主導制定,國家民主化後仍留用至今的《1980年版智利國家憲法》──的保留、修改與存廢,一直是智利社會激辯的爭議關鍵。

1973年9月11日,在一系列改革受挫與經濟危機後,立場左傾但卻是智利人民民主選出的時任總統阿葉德(Salvador Allende),遭陸軍總司令皮諾契特發動軍事政變推翻。阿葉德本人在政變軍圍攻總統府時遇害身亡,皮諾契特則成立軍政府,任命自己為國家最高領導人,展開長達17年的軍事獨裁。

皮諾契特的極權統治,與美蘇冷戰的國際背景密切相關。當時的美國擔心政治立場偏左的阿葉德有倒向蘇聯的風險,從中大力支持皮諾契特對於智利的恐怖統治與社會肅清。立場保守的皮諾契特,亦全面接受了美國建議的經濟自由化政策,並在「芝加哥男孩」──也就是冷戰期間,智利學界一批前往美國芝加哥大學深造、師從經濟自由主義大師彌爾頓.傅利曼(Milton Friedman)的經濟專家們──的主導下,推動一連串雷厲風行的國家改革。

政治層面上,皮諾契特藉由祕密警察與白色恐怖的暗殺、冤獄與監控,大規模肅清異議人士;經濟層面則大規模釋出國營事業與國有財產,供外資與民間財團「私有化」經營,並最大程度地鬆綁了投資與企業法規,讓獨裁統治下的智利,自此成為拉丁美洲最自由開放的主要市場。

最小程度參與政治、最大程度開放經濟的治國概念,遂成為「皮諾契特憲法」的核心特色。皮諾契特不僅將私有化經濟邏輯寫入憲法──例如智利目前仍是世界上唯一「以憲法規格擔保天然水資源可被商業私有化」的國家──同時更用了相當大的憲法篇幅,授權政府消滅「國家認定的恐怖主義」。

儘管智利最終在1990年正式走入民主化、和平結束了皮諾契特獨裁專制的時代。但下台後的皮諾契特,卻被授予「終身參議員」的政治特權,直到2006年病逝之前都沒有真正被追究政變奪權與獨裁暴政的責任。而由皮諾契特主導並頒布的《1980憲法》,雖歷經多次修憲,大致架構也被保留沿用至今。

3次全國投票、力拼2年完成制憲, 卻遭COVID-19嚴重狙擊

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2021年5月16日,一名男子在智利聖地牙哥舉行的制憲會議名單選舉期間投票。(攝影/Getty Images/Marcelo Hernandez)
2021年5月16日,一名男子在智利聖地牙哥舉行的制憲會議名單選舉期間投票。(攝影/Getty Images/Marcelo Hernandez)

2019年11月15日,低姿態尋求朝野共識與社會和解的皮涅拉總統,向全國公開宣示智利將展開「憲法改革」。一開始,民怨未消的輿論大多質疑皮涅拉只是「緩兵之計」,民間原本高漲的革命怒火,亦因幾個星期後全球爆發的COVID-19疫情,而隨大規模封城一起陷入急凍狀態。但接下來的政治發展,卻進步地超乎各界預期。

承諾憲改的皮涅拉認為,儘管皮諾契特憲法有大幅修改的必要,但改憲幅度究竟該「大幅修憲」還是「重新制憲」?社會意見卻有很大爭議。因為在皮諾契特死後,智利大幅加速轉型正義進程,也開始討論「皮諾契特憲法」的存廢問題,但直到2019年智利社會大爆發之前,智利政壇都沒有積極作為。

支持者強調,皮諾契特本人雖然是手染鮮血的大獨裁者,但現行憲法卻是民主化後,經歷年修憲調整的「去蕪存菁」。考慮到國家經濟、政治與法律制度的穩定,大幅修憲的社會成本,應比重新制憲來得更為緩和而有效率。

但反對者認為,儘管多次修憲,《1980憲法》仍保留著「皮諾契特」的政治遺緒,該憲法的制定不僅毫無民主參與,亦只能代表當時獨裁集團的精英意志,若以此來守護智利民主化以來的自由價值,無疑是對歷史正義的最大諷刺。同時,在皮諾契特憲法中,亦留下盤根錯節的條文,持續以憲法等級保證著國家昔日對於經濟新自由主義的支持。但這是否還有利於現在的智利?在貧富差距隨著國家GDP發展而翻倍擴大,水、電、交通系統的運作卻仍都被外國企業與家族財團給世代壟斷之際,皮諾契特憲法的適用性與根本意志,才會不斷被挑戰與質疑。

為了從衝突政治爭論中決定國家路線,皮涅拉政府遂提出一份三階段方案:

  1. 首先,智利必須在2020年4月發動「全民公投」確定憲改範圍與制定方式;
  2. 其次,智利必須在公投1年內發動「全國選舉」選出負責修憲或制憲的國民代表會議,該會議必須以1年為期完成憲法草案;
  3. 最終,新版憲法最遲必須在2022年6月前完成,並在公告2個月後舉行「全國公民投票複決」,以簡單多數決過關。

然而皮涅拉的憲改三步驟,一開始就遭到COVID-19的狙擊。作為疫情初期全球感染速度最嚴重的國家之一,智利的憲改與社會和解進程一度無限期停擺,原本預定4月就該啟動的憲改公投也被迫延後到2020年10月25日。但在社會大爆發的一年後,智利國民對於皮諾契特憲法的態度卻更為堅決──在51%的全國投票率下,超過78%的智利選民決定「必須重新制定國家憲法」,並由「全員直選」的方式選出負責制憲的155席國民代表會議。

2020年10月的憲改意向公投,以壓倒性的結果確認了智利將重新制憲,並從此捨棄皮諾契特憲法的轉型正義路線。但COVID-19的疫情衝擊,不僅大幅壓縮了制憲籌備空間,亦加劇了智利政治的複雜性。幾個中間路線的傳統大黨因為防疫表現不佳與紓困爭議而大失民心;原本籌備期至少有1年的國民制憲會議選舉因疫情被壓縮為6個月,但卻不夠時間讓智利社會凝聚、溝通對新憲法的集體想像。

於是,2021年5月舉行的制憲會議名單選舉結果,也在智利引發了巨大的爭議與分歧。因為是次選舉的全國投票率只有43.3%,但由獨立聯盟與反建制派的左翼與極左翼代表,在155席中拿下超過三分之二、鞏固了泛左陣營單方面通過法條所需的絕對主導權。

提出了全球最進步的憲法,卻因制憲會議太「左」而不被認同

雖然制憲會議的組成,確實是民主選舉決定的結果。但過低的投票率與異於常態的陣營比例,卻放大了智利右翼與中間選民對於制憲代表性的攻擊──例如在制憲討論的過程中,幾次議場內的激烈衝突就被放大成政治醜聞,甚至傳出制憲委員「假裝罹癌騙票當選」的倫理爭議,都讓制憲會議成為了輿論攻擊的「政治馬戲團」;除此之外,來自傳統政黨的假訊息攻擊,往往也讓缺乏政治經驗,且無力即時澄清回應的制憲會議代表們,陷入有理說不清的挨打局面。

不過各方壓力之下,智利制憲會議最終仍在2022年6月如期端出了一份長達388條的全新憲法草案──其內容不僅完全揮別了舊時代的威權記憶,更以極大比例強調了性別平等、原住民傳統權利、社會平等發展與永續環保目標等「進步性價值」。

譬如《新憲草》不僅規定國會、內閣負責官員等重要政府部會,必須要有至少一半的女性保障席次;同時,智利憲法也正式將「大自然的權利」,包括應對氣候變遷、環保永續、生態平衡與動植物物種保育的責任,列為政府應該負責的憲法義務。

再更具體舉例,智利《新憲草》不僅列入了政府對於「保障人民享有合理工作與報酬的勞動權利」,還相當細節地把「職場斷線權」(下班後可不被公司聯絡的權利)、「數位隱私權」、「合理的休憩娛樂權」都列入了新憲;同時,目前仍卡在國會參議院沒能表決生效的女性墮胎權、安樂死權等等重大生命議題,亦被新憲直接保障為個人自由權利。

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2018年11月14日,24歲的馬普切人卡米洛.卡特里蘭卡(Camilo Catrillanca),遭追捕偷車賊的智利憲兵誤殺,引發數起反對警察暴力的抗爭活動。圖為事發3天後,卡特里蘭卡的族人們到阿勞卡尼亞的一個社區,參加他的葬禮。(攝影/AP Images/picture-alliance/dpa/Ana Karina Delgado/達志影像)
2018年11月14日,24歲的馬普切人卡米洛.卡特里蘭卡(Camilo Catrillanca),遭追捕偷車賊的智利憲兵誤殺,引發數起反對警察暴力的抗爭活動。圖為事發3天後,卡特里蘭卡的族人們到阿勞卡尼亞的一個社區,參加他的葬禮。(攝影/AP Images/picture-alliance/dpa/Ana Karina Delgado/達志影像)

但2022版《新憲草》最大的進步且最有歷史意義的時代特點,主要在於「對原住民傳統權利的承認與尊重」──其不僅首度將原住民語言與傳統文化列入憲法保障,暗示承認智利原住民的「民族地位」,更賦權原住民在傳統領域成立自治政府,並可在不違背國際法規、尊重基本人權法律、且仍需服從智利中央最高法院裁決的前提下,啟用「自治區專屬的原住民司法系統」。

在智利國內,約有13%的人口具有原住民血統,其中人數最多者是散布於巴塔哥尼高原南部各地、遍及智利─阿根廷的馬普切人(Mapuche)。在西班牙人登陸殖民之前,智利原本是馬普切人等原住民的國家,但在長年的征服者戰爭與歐洲瘟疫之下,智利原住民的文化不僅遭殖民政府與天主教會強行改造,傳統領域更是大幅縮減且不被承認。 智利政府對原住民的迫害,在皮諾契特獨裁時期尤其嚴重,因為皮諾契特憲法與軍政府並不承認智利原住民的歷史地位,原本就被壓縮的原民土地因此被政府強制徵收,大片的林地、河川水權、甚至山林開礦權,都被軍政府沒收後逕行轉賣給財團私有化開發。這些被巧取豪奪的原住民傳統土地,在被賣給外資與財團後得到了憲法對於自由經濟的強力保障,但不滿家園被奪、族人被迫遷淪為都市貧戶的原住民意見領袖,卻被軍政府視為「反政府恐怖分子」而強力肅清。

儘管智利原住民的社會處境,在智利於1990年代轉入民主化後,正緩慢地得到改善與國家承認。但因皮諾契特下台而解禁的社會空間,反而諷刺地加劇智利與原住民之間的「土地衝突」──部分激進的原民青年,不滿民主化後的智利政府對原民復權與土地歸還的消極態度,於是開始以奪回傳統領域為號召組織「武裝行動」,但他們對於林業、漁業、礦產、農田與非原民從業者的武裝襲擊,不單只針對鐵軌、公路、卡車等硬體設備或針對大型財團,在許多非原民組成的鄉村社群,亦時常通報這些激進武裝組織對於農民聚落的強盜搶劫與殺傷一般平民。

原住民青年的武裝反抗,不只是激進組織的偶發報復,也反應了智利的經濟樣貌並沒有因為國家民主化而有所改變。因為在政治開放的同時,中央政府仍需要財團的投資與開發,智利的經濟狀態雖較周邊拉美鄰國更為穩定,但仍極為倚賴農牧、水產、林業、礦業的原物料出口,但包括近年熱門的頁岩油與頁岩氣在內,智利仰賴的天然資源卻多集中在原民認定的傳統領域,因此關於土地取得與原民領域保障的問題,中央政府的態度總是口惠而實不至,不僅無意對原民傳統地位與土地正義問題提出結構性解答,在原民武裝衝突問題上,更持續以皮諾契特時代留下的爭議《反恐法》為工具,大規模搜捕與騷擾原民團體。

雖然制憲會議藉由《新憲草》的內容,提出了與原住民土地與歷史衝突「和解」的頗大誠意──現行憲法隻字未提「原住民」地位與權利,總共388條的《新憲草》裡,就有56條專屬提及──但於這樣的誠意,反而引發了智利主流社會的反彈與質疑。

例如在智利的原住民衝突中,最著名且最血腥的案例,即是以智利中部阿勞卡尼亞大區(Araucanía)與比奧比奧大區(Biobio)為暴力舞台、範圍橫跨智利與阿根廷的「馬普切衝突」。但自從COVID-19疫情開始後,以阿勞卡尼亞為軸心的馬普切衝突暴力事件,數量或強度都明顯增加,就連左翼學運出身、過往不斷聲援原民權利運動的現任總統博里奇(Gabriel Boric),今年5月都不得不朝恢復阿勞卡尼亞大區的緊急狀態、下令軍隊重新進駐原住民衝突區控制情勢。

在此緊張狀態下,《新憲草》對於原住民自治權利的大舉賦權,不僅成為保守派反對意見的攻擊箭靶,甚至惡意譏諷《新憲草》反把原住民「捧成了優於一般智利人的憲法特權階級」。一般非原住民的中間選民,亦難以想像並接受智利在《新憲草》通過後,究竟會變成怎樣的「多民族國家」。特別在聖地牙哥首都圈之外的鄉村居民,更害怕現有的安全保證、經濟投資與社群生活方式,會因此原住民司法自治或恢復傳統領域而遭受到衝擊。

國民雖否決《新憲草》,但智利的制憲承諾卻還有實現空間

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2022年9月4日,《新憲草》公投複決期間的一個投票站。(AP Photo/Cristobal Escobar/達志影像)
2022年9月4日,《新憲草》公投複決期間的一個投票站。(AP Photo/Cristobal Escobar/達志影像)

智利《新憲草》對於原住民權利的大舉保障,一方面因為「過於進步」引發國內保守派主流的疑慮,另一方面亦讓極為在意智利礦產出口穩定性的國際社會高度關心──畢竟智利出口的銅礦產量不僅是世界第一,攸關電池工業的鋰產量也排名世界第二──因此《新憲草》內所提出的原權保障、環保義務、甚至是中央─地方的財政分配原則等,都讓智利《新憲草》極不受國際市場的歡迎。

但正因為國內的政治疑慮與來自右翼保守派的質疑反彈,《新憲草》的細節內容公布後,智利國內的民調就一直顯示「憲草複決公投將被國民否決」。而最終投票的壓倒性結果──在全國346個地方選區中,僅有8個選區支持《新憲草》的票數勝出,最終否決票數占比高達61.8%──亦證明了智利社會對於這份「最進步憲法」的強烈不信任感。

然而否決全新憲法草案,是否等於否定制憲?甚至等於支持現行的「皮諾契特憲法」呢?就智利政壇與社會輿論的反應而言,並非如此的「非A即B」。

根據智利保守派大報《第三日報》(La Tercera)的報導,在4日公投結束、《新憲草》確定被公民否決後,選前力挺《新憲草》的智利總統博里奇與執政的左翼聯盟政府, 隨即表態尊重並接受公投結果,但卻立即邀請朝野各黨前往總統府討論「第二波制憲方案」。

博里奇政府認為,4日的全民公投雖以壓倒性的投票率與反對率為結果,但國民否決的對象應是「送交公投版本的《新憲草》」。智利政府推動「重新制憲取代皮諾契特憲法」的授權依據,實際上來自於2020年10月、由前總統皮涅拉策動的「制憲意向公投」(78%公投票支持智利重新制憲)。9月4日制憲公投的結果,僅是把制憲程序回溯到第二步驟的「重新選擇制憲會會議成員」,而不是自動授權皮諾契特憲法的沿用。

在此立場下,博里奇政府有責任繼續修憲進程。唯修憲委員會的組成方式與人數規模,是否還要比照前例進行?後續對於憲法內容的專業辯論與民意溝通,是否有需要調整或折衷包容的地方?智利政府仍持續邀請國會朝野各黨,以「政治團體代表」的身分進行緊急會談,但包括崇拜皮諾契特的極右派政黨智利共和黨(Partido Republicano)在內,目前都對「重新制憲」抱持積極的談判態度,主要政黨之間亦沒出現「保留皮諾契特憲法」的反應聲量。

《第三日報》表示,儘管2022《新憲草》被公投否決的結果,對於博里奇總統的左翼聯盟與進步派政見頗有打擊,但智利社會對於「重新制憲」的支持度還是相當明確,國民們只是不確定是不是要走得「如此進步」而已。

因此智利政府目前仍希望能以這個版本的《新憲草》作藍本,試圖在2023年9月11日──也就是1973年阿葉德總統被政變推翻,皮諾契特開始獨裁統治的50週年──推出一部智利全民都能接受的全新憲法。這一方面將正式終結皮諾契特刻在智利民主時代的威權痕跡,二方面也正是象徵著智利人民對民主、自由、平等與公義的追求,雖然屢屢遭遇挫折且不斷遲到,但卻總能浴火重生、絕不絕望。

在公投前夜的9月3日,首都聖地牙哥的憲草贊成派陣營,正在舉行投票前的最後造勢。儘管當時各方民調都認為憲草不太可能過關,但舞台上仍出現了一位緊閉雙眼的神秘來賓──他是古斯塔沃.加蒂卡(Gustavo Gatica),2019年智利社會大爆發時,他是一名21歲的心理系學生,卻在首都街頭被鎮暴警察以鎮暴槍近距離射擊頭部,他的雙眼當場被擊碎,自此完全失明。

加蒂卡的故事,在2019年的抗爭中被國際社會高度關注,智利學生們視他為烈士,國際社會則想到了當時同樣因為抗爭而失去很多隻青年眼睛的香港。而在公投前的最後一夜,登台的他仍呼籲著國民同胞給這次的憲法改革一個信任的機會:

「以我們這些年失去的所有眼睛為名,我在此同意智利制定一部嶄新的憲法。」

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