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和解典範的開拓者——南非的轉型正義
為達成功的協商與轉型,轉型的條件不僅需要過去的受害者的同意,也需要那些會被一個「基於自由與平等的民主社會」給威脅到的人的首肯。如果新憲法沒有杜絕復仇與報復持續發生的可能,那麼,可能會受到新憲法秩序威脅的人就不可能支持新憲法……正是基於這樣的考量,參與憲法協商的人幾經思考之後做了一個重大的決定,我們需要瞭解而非復仇,需要修復而非報復,需要共生而非尋找代罪羔羊。
南非憲法法院法官穆罕默德,關於阿薩尼人民組織案的判決摘錄
穆罕默德法官這段話為南非舉世聞名的轉型正義經驗做了清晰的定調,正是在這樣的主軸上,南非開展出獨特的「用特赦換真相,用真相換和解」路徑,然而距離1998年「真相與和解委員會」(Truth and Reconciliation Commission, TRC)完成任務,繳出逼近百萬字、3,500頁的總結報告已近20年,但圍繞其工作遺產的正負評價辯論至今未休。

新憲法的誕生

南非惡名昭彰的種族隔離體制在運作40多年後,由於國內外抵制、抗議聲勢不斷而搖搖欲墜,以戴克拉克總統為首的國民黨(National Party, NP)政府終於願與經年以武裝對抗與之鬥爭的非洲國民議會(African National Congress, ANC)展開談判,開啟南非民主轉型歷程。大批政治犯獲釋,包括黑人領袖曼德拉也在1990年結束近30年的牢獄生涯,領導反對運動各黨派參與民主轉型協商。
經過幾年談判折衝後,1993年各方達成共識,訂定過渡憲法(interim Constitution),為1994年結束種族隔離體制後的全國首度民主選舉,與後續產生立憲代表、制訂正式憲法奠定基礎。
於1994年4月正式生效的過渡憲法,也創設了憲法法院(Constitution Court)。當時參與談判的各方幾乎都同意,即將揚棄舊體制的新南非,既然準備制訂新憲法做為新國家體制的根本文件,那也就需要一個新的機構來負責憲法的詮釋、理解與守護,舊種族隔離時期的司法體制顯然並不適合承擔這項時代任務。憲法法院應運而生,既守護南非新生的脆弱民主,也為接下來制訂新憲法時,能遵守過渡憲法揭櫫的不分種族、性別人人平等、權力分立、文化多樣性等原則,提供制度上的保證。
而南非獨樹一格的轉型正義處理模式,其合法性與核心價值,也體現在這部過渡憲法中。過渡憲法將和解而非復仇揭櫫為處理種族隔離遺緒的目標,要求國會制訂法律處理赦免的標準、機制與程序問題,以促進社會的和解與國家的重建。
1994年,曼德拉當選總統,1995年南非國會制訂《國家團結及和解法》(National Unity and Reconciliation Act),曼德拉任命聲譽崇高的屠圖主教出任委員會主席,在白人疑懼真相調查淪為勝利者的復仇,黑人社群忿忿不平於特赦設計的舉國滔滔輿論中,為委員會掌舵前行。

和解共生成為主聲調

究其根本,和解共生的基調並非單純反應政治菁英的價值理念,亦有其結構性因素存在。面對國民黨多年壓迫統治釀成的大規模人權侵害,南非一如諸多新興民主國家,也在追究加害體系責任與維護新生民主政權穩定的天平間搖擺,但透過協商而達成的民主轉型,舊政權與反對派的權力結構相當程度地影響著新政府處理轉型正義的意志與方向。
此外,當時的司法體系在裁判品質與人力上是否能負擔大量案件的審判,且以過往政治壓迫性質而言,諸多罪行的證據與檔案早被銷毀,若循司法途徑是否能確保將加害者定罪也不無疑問。在復仇與遺忘之間,第三條路於焉浮現。
具體而言,南非的真相與和解委員會由3個委員會組成,分別是主要收集被害者證詞的人權侵害委員會,受理加害者申請特赦的特赦委員會,以及職司補償與復原方案的補償與回復委員會。人權侵害委員會在全國舉辦的聽證會,透過媒體的密集傳播與討論,迫使全國人在幾年內都受到這段黑暗歷史的洗滌,人們、尤其是白人,很難再假裝體制的迫害與不公,與自己的生活處境毫無關連。
屠圖主教在《沒有寬恕就沒有未來》一書中,記錄了許多撼動人心的場面,例如警察為爭取特赦而披露的殘酷凌虐細節,讓人不免懷疑人性邪惡的底線;但若缺乏特赦做為誘因,許多家屬永遠將不知道失蹤者的下落真相。委員會讓受害者有機會直抒胸臆,而不是在法庭上被對造律師咄咄逼人,或在法庭既有的程序間支離破碎地再現。苦痛得以公開訴說、被肯認的療癒功能是真相委員會的一大特色。
而特赦委員會的設計,則使TRC在啟動運作之初即面臨重大挑戰。有受害者家屬
聲請釋憲的原告之一,是知名反隔離體制律師Griffiths Mlungisi Mxenge的家屬 。 安全警察在1980年對他下手,在他家門階前砍死他後,取走車子與財物,將現場布置成一般犯罪。其中3名犯嫌雖在1997年因謀殺被定罪,但此前向TRC提出的特赦申請也隨即獲准,同案其他疑犯則因證據不足獲釋。
此外,他同為人權律師與反對運動者的妻子Victoria Nonyameko Mxenge,在1984年被以粗暴手段謀殺,至今沒有尋獲兇手。
與團體在委員會,認為特赦條文限制了人民的訴訟權利有違過渡憲法與國際人權公約,於1996年向憲法法院提起釋憲。
然而,如同本文開頭穆罕默德大法官所述,憲法法院在此引用過渡憲法中「國家團結與和解」一節,重申過渡憲法已規範了以此路徑解決歷史衝突的原則,強調在過去的歷史情境中,檔案與案件被處處遮掩,如果沒有特赦做為誘因,很難揭露真相、尋求和解;再者南非施行的並非全面特赦,並未完全犧牲正義;至於國際公約若未經國會確認者,也不被視為南非憲政原則的一部分。
為了讓衝突中的各方和解與共同生活、找出重生的管道,無論從國內或國際標準來說,這樣的條文並不違憲。憲法法院在同年7月做出的裁定得到輿論一致讚揚,和解論述從此成為南非轉型正義的主聲調。

正義的不斷追求

進一步看特赦設計的話,會發現真和會並未完全摒除循司法途徑追求正義的可能性,南非的特赦並非無條件普遍施行,申請遭拒或並未提出申請者,依舊可能面對被起訴或民事求償的後果。
此外,要通過申請的話,也需符合諸多條件,如加害者必須個別提出申請,完整揭露作為,這些罪行必須出於政治動機,並非出於挾怨報復等個人理由。在委員會所受理的7,115件申請案中,最終只有1,164人得到完全特赦。不過,即使特赦委員會駁回了大多數申請者的申請,理論上這些人後續應會面臨司法體系的究責,然而實際站上法庭者卻是屈指可數,正義付之闕如,是外界檢討南非模式時常提到的批評之一。
最後在補償方面,種族隔離的受害者人數眾多,且因體制而被阻絕的生活影響,除人身安全外,也遍及醫療、居住、經濟安全等諸多層面,補償與復原方案的擬定格外困難進展也相對緩慢,在重建國家的百廢待舉中,資源分配順序的難題,使得補償委員會的運作也是步履蹣跚。這些爭議過程與補償政策的方向、規劃都詳實地記錄在委員會的總結報告中。
另外也值得一提的是,總結報告中有一冊記錄了各式制度聽證會,描繪了國民黨如何運用各個社會部門建立穩定的統治,其中司法、教會、企業、媒體與軍方等都受到委員會批評。即便這些部門往往宣稱其從未「直接參與」種族隔離的人權侵害,但他們實際上是壓迫體制的協力者,從中牟利而對暴行噤聲。
南非在極為困難的環境中,開展其獨特的轉型正義工作,其成就與局限至今仍啟發著各式研究與辯論,釐清產生特定路徑的社會與歷史條件,不迷信特定模式,或許是做為轉型後進社會的台灣,在如今難得的「轉型正義時刻」展望國際案例時該抱持的基本態度。

南非轉型正義大事記

1948,議會普選由議會最大黨國民黨(National Party)勝出,通過種族隔離制度(Apartheid ):隔離白人、黑人、有色族群與印地安人;實施黨禁。

1963,曼德拉因意圖推翻政府而入獄。

1990,戴克拉克總統結束與非洲國民議會(ANC)之長期密談,宣示改革種族隔離制度、解除黨禁;曼德拉獲釋(監禁27年)。

1991,國民黨與在野黨簽署《科德薩南非民主公約》,研擬新憲起草、權力讓渡、憲政體制規劃;第一次協商大會召開。

1992~1993,受極右派政黨與暴力事件影響,談判協商過程不順利,時而中斷。

  • 1992 / 3:公投(限白人):決議支持繼續進行協商。
  • 1992 / 5 : 召開第二次協商大會
  • 1993 / 4 : 開啟多方協商論壇
  • 1993 / 11 : 多方協商論壇擬定過渡憲法

1994,普選:66%支持ANC;曼德拉當選總統,結束種族隔離,以「和解共生」為其推展轉型正義之核心理念

1995,1月《國家團結及和解法》公布生效;11月「真相與和解委員會」(TRC)成立,由諾貝爾和平獎得主南非聖公會大主教屠圖擔任主席。

1996,於各地舉辦聽證會,促使加害者、被害者訴說其於種族隔離時期之經歷;期間共有 2萬1,290個陳述案件。

1998,聽證會結束,出版「真相與和解委員會」報告書。

2000,非政府組織「正義與和解機構」( Institute for Justice and Reconciliation, IJR)成立,接續真相與和解委員會之轉型正義任務。

【參考資料】
  • 黃若羚,《轉型正義與法院之功能角色》,臺灣大學法律學研究所碩士論文,2007。
  • 奧比.薩克思(Albie Sachs),《斷臂上的花朵》(The Strange Alchemy of Life and Law)(臺北:麥田),2013。
  • 戴斯蒙.屠圖(Desmond Tutu),《沒有寬恕就沒有未來》(No Future Without Forgiveness)(新北市:左岸),2013。
  • Bois-Pedain, Antje du, 2007, Transitional Amnesty in South Africa. Cambridge: Cambridge University Press.
  • Bubenzer, Ole, 2009, Post-TRC Prosecutions in South Africa. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers.
  • Wilson, Richard, 2001, The Politics of Truth and Reconciliation in South Africa. Cambridge: Cambridge University Press.

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