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1996年後新總統首任內閣比一比:賴政府非綠閣員占比低於扁蔡、內閣最老但國安團隊最年輕
(照片來源/民進黨、銓敘部、國立故宮博物院官網;設計/江世民)

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520新總統就職前夕,《報導者》檢視1996年總統民選後新總統的首任內閣組成發現,總統當選人賴清德雖宣示將秉持跨黨派、跨世代、跨領域的「民主大聯盟」精神組閣,但卓榮泰新內閣卻是歷屆民進黨政府中,首度未在初代內閣啟用任何在野黨籍人士,而閣員中民進黨籍比例不但創新高,非民進黨籍人士的占比也明顯低於陳水扁、蔡英文時期。

外界質疑卓榮泰內閣首長的平均年齡最高,不過,若以國安團隊而言,賴清德政府國安團隊首長(不包括國安會諮詢委員)的平均年齡卻是最年輕。而在飽受抨擊的女性閣員占比方面,卓榮泰內閣的女性閣員占比25.7%,明顯未達到賴清德在選前喊出的占比三分之一,但在5次新內閣中已排名第一,與馬英九首度任命的劉兆玄內閣不相上下。

以下是《報導者》對於賴清德宣示「行動創新AI內閣」及新政府國安團隊的組成分析。

新總統就任後的初代內閣,具有重要的宣示意義,也是社會關注的焦點。1996年總統民選至今,共有1996年李登輝總統首任的連戰內閣
連戰以副總統身分續任閣揆。
、2000年陳水扁總統首任的唐飛內閣、2008年馬英九總統首任的劉兆玄內閣、2016年蔡英文總統首任的林全內閣、以及2024年賴清德總統就任的卓榮泰內閣,《報導者》針對這5次新內閣組成進行比較。
【分析說明】內閣與國安團隊統計範圍

本文參考行政院人事行政總處內閣統計範圍,統計行政院院長、副院長、政務委員、祕書長、發言人、所屬二級機關首長,但不計入中央選舉委員會、國家通訊傳播委員會、公平交易委員會、中央銀行等獨立機關,亦不計入台灣省及福建省主席、台灣美國事務委員會、不當黨產處理委員會、國家運輸安全調查委員會首長。若有部會首長兼任政務委員,則不重複計算兼任情形。

1996年來政府經數次組織改造,因此歷屆閣員範圍不盡相同,本文抓取1996年總統民選後,李登輝、陳水扁、馬英九、蔡英文,以及候任總統賴清德(不含非民選、連任屆期)第一屆內閣陣容,人數分別為37、38、39、37、35人,5屆共計186人,其中有24人查無確切出生日期,僅以出生年分1月1日統計年齡。

卓內閣首次未見國民黨籍,非民進黨籍57%低於扁、蔡時期

面對睽違16年的「朝小野大」挑戰,賴清德的開局比蔡英文更須步步為營。賴清德在選後接受專訪時曾宣示,此次將以「民主大聯盟」理念組閣,人選不完全是民進黨,也會邀請其他政黨、社會上的傑出人才。

此話一出引起外界猜測,認為民進黨可能與在野黨合作組閣,畢竟這在過往民進黨執政初期並不罕見──陳水扁初上任時的內閣,包含閣揆唐飛在內,有26%為國民黨籍;蔡英文上任後首屆林全內閣也有11%為藍營人士。

不過近日內閣與國安團隊名單陸續公布後,卻未見在野黨人士身影,這是民進黨執政史上,首次總統初上任組閣時啟用自家人擔任閣揆且未任用在野黨人士,而且閣員中有民進黨籍的比例創下新高。

同時,這也是台灣自治史上首次未有任何國民黨員入閣,原本外界預期有合作可能性的民眾黨也被排除在行政團隊外。直至截稿前,民進黨公布的35位閣員中,共有15位民進黨籍,其餘20位皆為無黨籍,占比57%。

觀察總統直選以來,藍綠執政組閣的風格,會發現國民黨執政時,有執政黨籍的閣員占大多數;但前兩次民進黨執政時,是以無黨籍為主,綠營自家人僅占3成左右,國民黨人士入閣多是與國防外交相關的重要職位。

2000年陳水扁初上任時,請來國民黨籍的唐飛組閣,並將國防部、退輔會等職位交給國民黨人士,外交部長田弘茂則為無黨籍。2016年蔡英文上任,邀請無黨籍的林全為閣揆,並任用國民黨籍的馮世寬、李大維擔任國防、外交部長,馮李兩人在接下來的8年也都受到重用。

東海大學政治學系教授沈有忠近年研究半總統制國家的無黨籍閣員任命趨勢,他認為藍綠總統之所以在執政初期有不同的組閣風格,原因在於分立政府
指行政部門和立法部門的控制權分別由兩個政黨把持。
下,通常會傾向任命更多無黨籍閣員,以降低黨籍色彩、擴大內閣在國會的支持度。

李登輝、馬英九執政時,國民黨在立法院都是穩定多數,因此可以大膽啟用國民黨籍閣員。相反地,陳水扁上任8年都處於朝小野大的狀態,若想順利推行法案,就需要與在野黨有更緊密的合作。

此外扁、蔡上任初期,都將國防部長職位交予藍營人士,其國安團隊也有部分具國民黨籍
陳水扁初上任時,國防部長伍世文、國安會祕書長莊銘耀、海基會董事長辜振甫皆為國民黨籍。
蔡英文初上任時,總統府祕書長林碧炤、國防部長馮世寬、外交部長李大維皆為國民黨籍。
。沈有忠認為,原因在於早期國安相關首長通常由上將或政治菁英擔任,這些人通常是在國民黨威權時期受到拔擢,才得以累積深厚資歷,因此多具有國民黨籍。

不過這次賴清德顯然沒有依循扁蔡時期風格,不但先任命民進黨籍的卓榮泰組閣,再由民進黨籍的現任總統府祕書長林佳龍擔任外交部長、國安會祕書長顧立雄為國防部長。沈有忠認為,此次執政黨內閣之所以提高黨員比例、至今並未任用他黨人士,可能是受艱困的政治局勢限制,加上賴清德的決策圈又相對較小。

本屆民進黨在國會席次並未過半,朝小野大的局面本就會導致人才缺乏入閣意願,且在沒有國會穩定多數的支持下,執政黨也比較不敢大膽任用新人。「在沒有試錯蜜月期的情況下,你可能很快就會折損人才,」沈有忠說。

有些人認為,賴清德的選戰經驗比蔡英文多,可以接觸的人才應該更多?沈有忠認為,蔡英文在2012年總統選舉中落敗後,卸下公職、黨職身分積極與學界、社會團體創造連結,包含成立小英之友會、小英教育基金會等,以培養自己未來的執政團隊。「相較之下,賴清德的公職歷練是非常豐富,但也是雙面刃,在行政院長、副總統的公職包袱下,他不太能像蔡英文自由與社會各界連結、網羅自己的人才,所以他能夠選擇的可能也都局限於他在台南市府、行政院一起共事過的這些人。」沈有忠說,再加上賴清德不太任用具爭議或不熟識的人,導致此次卓內閣黨籍背景多元性不如以往。

內閣平均年齡創新高,國安團隊卻是最年輕

在年齡分布上,本屆內閣則為前5次首任內閣中均齡最高的組合,平均年齡達62.2歲,準文化部長李遠(小野)上任時已是72歲又6個月,僅低於連戰內閣時期故宮院長秦孝儀的75歲、國防部長蔣仲苓的73歲;71歲的準經濟部長郭智輝則是這5屆新內閣中第四高齡。

卓榮泰內閣中現已公布35人,除了李遠與郭智輝,準政務委員陳時中、準退輔會主委嚴德發都已屆71歲,另有20人也都屆滿60歲,可見此次賴清德、卓榮泰更偏好資歷深厚的人才。

劉兆玄、唐飛內閣時期最年輕的都是青年輔導委員會主委,不過在2013年組織改造後,青輔會就降編為三級機關教育部青年發展署,其首長也就不再屬於內閣首長範圍。

不過即便不計入青輔會主委,47歲的準行政院發言人陳世凱,與前4屆初代內閣最年輕成員相比,仍更為年長。馬英九45歲
1993年,42歲的馬英九上任法務部長;然本文比較的內閣範圍為「民選」總統初上任的首任內閣,因此不統計連戰第一任內閣名單。
就擔任連戰內閣的政務委員、蔡英文也在入黨前就以43歲之齡成為扁政府上任後首位陸委會主委。

雖然此次內閣平均年齡最高,但國安團隊卻是5屆內閣最年輕,平均年齡60.6歲。

主要原因在於此次國安團隊大量啟用民進黨中生代,以往海峽交流基金會(簡稱海基會)董事長就任時皆超過70歲,但此次民進黨派任的鄭文燦只有56歲,使得平均年齡下降許多。

「過去海基會董事長比較像酬庸,因為真正執行相關事務的是祕書長。但以鄭文燦的資歷和在黨內的輩分,絕對不是過去養老的,他需要持續累積政治聲量留待來日。」沈有忠認為,過去普遍認為在兩岸事務上,陸委會負責決策、海基會負責執行,但是當民進黨重量級中生代人物即將就任海基會董事長,可能會使海基會在國安事務上的話語權與重要性有所提升,這將是未來非常值得觀察的重點。

女性閣員未達賴選前喊出的三分之一,但25.7%占比已是五屆最高

閣員性別比向來是衡量各國性別平權的重要指標,從聯合國《消除對婦女一切形式歧視公約》(CEDAW),到世界經濟論壇(WEF)經濟合作暨發展組織(OECD)歐洲理事會(Council of Europe),都會定期監測會員國(締約國)的閣員性別比並提供相關建議,以確保各國女性在政治領域有一定參與及代表性。

2016年蔡英文成為台灣史上第一位女總統,8年間國會中的性別比也屢創新高;但與之形成鮮明對比的,就是其任內出現「史上最男內閣」。

2016年林全內閣亮相,37名閣員一字排開,只有4位女性,占比10.8%。2020年蔡英文連任後,新內閣卻只剩勞動部長許銘春「萬綠叢中一點紅」,女性閣員比創30年最低,遭婦女團體批評為「女性參政之最大諷刺」。

4年後,賴清德在選前就提出「以內閣女性三分之一以上作為目標」,這項政見承諾也備受各界關注。如今內閣名單亮相,本次35位閣員中,共有9位女性
分別是:
  1. 行政院副院長鄭麗君(民進黨,54歲)
  2. 內政部長劉世芳(民進黨,64歲)
  3. 勞動部長何佩珊(民進黨,56歲)
  4. 財政部長莊翠雲(無黨籍,66歲)
  5. 政務委員楊珍妮(無黨籍,69歲)
  6. 海洋委員會主委管碧玲(民進黨,67歲)
  7. 僑務委員會委員長徐佳青(民進黨,56歲)
  8. 主計總處主計長陳淑姿(無黨籍,67歲)
  9. 客家委員會主委古秀妃(無黨籍,51歲)
,占比25.7%,雖未達三分之一,但在5屆中已是第一,略高於劉兆玄內閣(39位閣員中有10位女性,占比25.6%)。

婦女新知基金會祕書長覃玉蓉認為,當然跟蔡政府相比,賴政府此次表現無論如何都比較好,但因為歷屆內閣女性比一直不高,其實只要占比超過2成就能名列前茅,現在也只與16年前的馬政府時期不相上下,這顯示台灣內閣性別比存在「玻璃天花板」,是台灣長期以來的問題。

她認為,過去8年內閣性別比極低,女性人才無法透過入閣累積政治經驗、維繫聲量,後續政治生涯就會受到局限、延遲她們的升遷空間與機會,造成政壇中的女性人才出現斷層。她以蔡英文為例指出,扁政府時期,蔡在沒有選戰經驗的情況下,從陸委會主委一路被拔擢,成為史上首位女性行政院副院長,累積足夠的政治聲量與經驗;但在她總統任期內卻缺乏這樣有足夠政治歷練的女性人物,「其實我滿擔心台灣未來10年,還會不會出現一位女總統?」

從新任內閣名單來看,前文化部長鄭麗君即將就任副閣揆,她與蔡英文同樣在沒有選戰經驗下受到重用,是民進黨內相當看好的女性戰將,未來她是否能夠更上層樓,也備受外界關注。

覃玉蓉也喊話賴清德政府,未來內閣無論如何改組,婦女新知基金會都期待女性閣員占比不要低於2成,讓這個比例成為穩定的支撐線,朝更均衡的性別比例邁進。

520後,新內閣將面臨的嚴峻挑戰
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在朝小野大的局勢下,國會衝突不斷,新內閣在520上任後是否能突破困境,將是各界關注焦點。圖為2024年4月10日,準行政院長卓榮泰(左2)、準行政院副院長鄭麗君(左3)、準行政院祕書長龔明鑫(左1)與準行政院發言人陳世凱(左4)於首波內閣名單公布記者會上合影。(攝影/楊子磊)
在朝小野大的局勢下,國會衝突不斷,新內閣在520上任後是否能突破困境,將是各界關注焦點。圖為2024年4月10日,準行政院長卓榮泰(左2)、準行政院副院長鄭麗君(左3)、準行政院祕書長龔明鑫(左1)與準行政院發言人陳世凱(左4)於首波內閣名單公布記者會上合影。(攝影/楊子磊)

針對新內閣名單,國民黨批評內閣名單「獨、老、南」,難以期待;民眾黨則認為新內閣以派系利益為導向並非專業,民進黨高官什麼單位都可以去。

而新內閣還未上任,國會就衝突不斷、朝野隔空叫陣,沈有忠預期新政府的處境可能會比扁政府時期更加險峻。他認為,雖然陳水扁時期同樣是朝小野大,但當時本土派教父李登輝在政壇有深厚影響力,國會議長王金平善於與各陣營協調,陳水扁也願意跟國民黨溝通。

「但現在看到的這個組合,賴清德比陳水扁更有政治潔癖、韓國瑜又比王金平更不可能跟民進黨打交道,外部環境又欠缺李登輝這樣重量級輩分的人存在,」沈有忠說,執政黨未來4年都要面對堅壁清野的國會,可能會使未來行政運作比扁政府時期更加艱難,更可能導致內閣變成火坑,無法吸引、培養優秀人才。

新總統與新內閣的表現能否突破朝小野大困境,各界正拭目以待。

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