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登山安全系列報導2

一國多制的登山條例、未達共識的定型化契約草案──安全登頂路還有多遠?

夜裡攻頂七星山的登山客。(攝影/余志偉)
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2019年行政院長蘇貞昌喊出山林解禁,相關配套卻沒跟上。5縣市採地方自治管理登山運動,相繼推出「登山活動管理自治條例」,要求民眾分攤救援之搜救成本,卻對促進登山安全、降低事故發生的願景成效甚微。

而規管商業登山業者的主管機關和法條迄今也懸而未決,若發生事故,消費者難以究責。歷經超過半年討論,預計2022年下半年實施的「山域活動定型化契約」有無可能是解方?

山岳資源豐富的台灣,過去在國安考量下,民眾僅能透過山岳協會、救國團等組織從事登山行為。直到2001年修訂「人民入出台灣地區山地管制區作業規定」,免除需為3人以上機關團體、由「高山嚮導員」帶隊才可申請入山之限制後,登山逐漸成為全民運動,於COVID-19疫情下的國旅熱潮中更是達到高峰。

隨著登山人口蓬勃成長,山域事故發生次數也跟著增加。若因個人疏失引發山難,以國家資源出動救援,又引起社會對登山自由權益及資源濫用的爭論,也進而影響台灣登山活動管制方針,像是2000年代的鬆綁開放,轉向現今地方法制又趨向嚴格規管。

其中,2011年的張博崴案是使山難救助與管理體制問題浮上檯面的代表性案件:家屬狀告南投縣政府消防局搜救不力,提起國賠訴訟,南投縣政府則針對該案表示將研訂「登山活動管理自治條例」,嚴懲違規登山活動,避免山難發生。

縣市各行其政的管理自治條例,實則走回封山回頭路?

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一國多制、登山條例、定型化契約草案、安全登頂
三叉向陽嘉明湖,在2021年熱門入山申請山域排行第五。圖為嘉明湖步道。(資料照片/謝佩穎)

2016年,台中市政府開出第一槍,率先通過「台中市登山活動管理自治條例」,於法案總說明處明定轄區內山域事故「耗費大量救災人力,浪費國家搜救資源」,因此「為防範未然,避免搜救人員疲於奔命,浪費國家搜救資源」,遂有訂定自治條例之必要。

隨後的2年內,南投縣花蓮縣苗栗縣屏東縣相繼立法頒布各自版本的登山活動管理自治條例,明定進入管制山域不得變更登山路線、領隊或任一隊員需領有基本救命術證書或初級救護技術員證照、強制辦理登山綜合保險、搜救費用由事故者承擔等規範,且若違反規定將處千元至萬元的罰鍰。但登山界呼籲修訂或廢除各地登山自治條例的聲浪始終未歇。

長期關注台灣登山法令的律師洪振豪認為,「台中市登山活動管理自治條例」的前提就已經是錯誤的,第一條立法目的「維護人民生命安全」是表面上的理由,實則將登山活動衍生出來的搜救費用,都視為浪費資源。這樣的立法也顯示其背後邏輯,是透過提高登山門檻,減少登山人數,隨著基數降低,事故發生便下降,就不會「浪費國家資源」。

洪振豪提到,條例中羅列的應遵守事項,登山者實際上是可以自我約束的,卻都由罰鍰形式懲處,他感嘆:「沒有其他體育休閒活動,(對於民眾)有這樣一個程度的規範!」他認為,不可諱言確有所謂的「浪費國家資源」者,但在數百萬登山人口中僅佔少數,由此將遭逢意外事故需求援的全民,皆視為濫用資源者,並運用相同條文齊頭式管理,不符比例原則。

登山部落客黃鈺翔(筆名雪羊)則認為,條例規範內容並無檢查與強制機制,僅用於對呼叫救援且觸犯了違規事項的民眾,進行事後處罰,實質上形同「登山濫用懲罰條款」,所運用的手段與欲達成目的不符,無法達到提升登山安全的效果。

此外,實務執行上也有難處。攤開5縣市「登山活動管理自治條例」,可以發現各版本條文大致雷同,僅有幾處細微差異,不過台灣高山不少位於縣市交界,如竹苗之間的大霸尖山、宜中花之間的南湖群峰等,當各縣市有些無立法、有些規範細節不同,「一國多制」讓民眾無所適從。

各「登山活動管理自治條例」裡,諸如登山路線不得變更、強制投保登山險、需持救護證照等項目,都有討論空間。

在路線層面,新北市山域搜救義消隊員、登山家「三條魚」詹喬愉認為,現行申請制度的行程天數與地點僅提供選項選擇,無法自由申報,民眾可能不照實填寫,若發生意外將徒增搜救難度。

登山保險強制僅能投保特定險種(登山綜合險)也缺乏彈性。洪振豪舉例,其他類型保險如旅遊平安險、運動險、意外傷害險、特定活動險等,同樣可達到轉嫁風險目的;且換個角度來看,讓民眾以原有財產給付亦是可行作法。他認為,保險非為必要。

重罰則輕防範,從行前準備到搜救制度的未竟之處

作為執法機關從事山搜勤務的消防人員,提供了對於自治條例的不同觀點。轄區涵蓋陽明山國家公園的台北市政府消防局山仔后分隊隊員尤翰彬表示,自治條例是希望達成一種嚇阻作用,不過許多民眾對規範內容不甚了解,受罰時才知觸法,應加強登山安全的宣導,「防範未然會比事發後再來處理(開罰)來的好」。

台中市政府消防局和平分隊山搜消防員吳瑋涵認為,在有合適配套前,目前並非登山自治條例退場時機,但自己身為登山者時也不喜歡被限制,「希望可以隨著大家都有觀念,自然登山自治條例就不需要。」

若要從根源解決目前登山活動自治管理條例的弊病,仍要由搜救制度著手,其中兩大考驗是關鍵。

考驗1:針對濫用者收費、建立專責搜救隊,可行嗎?

中華民國山難搜救協會南區搜救委員會舉辦的訓練課程。(圖片來源/中華民國山難搜救協會)
中華民國山難搜救協會南區搜救委員會舉辦的訓練課程。(圖片來源/中華民國山難搜救協會)

洪振豪認為,中央和地方政府在訂定法規時,常常不知不覺走向限制登山、壓抑登山的方向,但缺乏思考搜救人力如何有效運用,避免無意義的派出、無上限的使用,導致搜救人員疲於奔命、心生不滿。他表示,國家提供的山域搜救應該是「基本款」的──具基本編制、基本搜救時間、拒絕出勤的條件(如不需在颱風等天災發生時,或在民意代表的壓力之下出勤)──這是從體制內減輕第一線搜救人員負擔的方式;在法制面,應針對確實濫用搜救資源者對症下藥,讓法規細緻化,而非將大部分守法的民眾都一網打盡。

對於「濫用者付費」,黃鈺翔指出,內政部消防署事實上正在商討統一的收費標準,但「濫用資源」的定義是個難題,因為每個山域事故的成因、每個人心理能承受的急難強度都不一樣,通常僅能依個案去判別。

詹喬愉則建議建立專責的山域搜救單位,讓消防回歸打火救護本業、把費時費力的山搜任務交給專業;不過雖已與行政院溝通多年,院方都以人事經費成本等理由表示窒礙難行。她解釋,專責山搜單位的人力與裝備配置有多種可能模式,像是可以由部分全職人員加上志工輪值,或是全面僱用全職人員。後者儘管看似人事支出較高,但相較於廣泛分配裝備給眾多單位,且志工能配合的時間也不固定,採全面僱用全職人員,除可集中資源為專責單位採購品質更好的裝備,也能更有效率地運用專職人力。

考驗2:釐清山域責任機關、提供指引資訊,怎麼做?

不僅是意外發生後的救援,行前準備也是登山安全的重要一環,然而台灣官方面向民眾的資訊提供及安全觀念的灌輸較為不足。

參考盛行登山的鄰國日本,任職艾格探險公司執行山域嚮導訓練及檢定的張星雯指出,日本熱門的山區多設有遊客中心,每日更新氣象與路況,也有提供嚮導資訊。旅居日本多年、現任專業海外健行嚮導的李彥樑(筆名大樹)補充道,日本新穗高谷川岳等熱區設有登山指導中心,旺季時並由登山指導員從事宣導山難防範、巡視危險地區等業務。

相較之下,台灣尚無針對登山安全之指導機關,且登山者對於路線及行程規劃的資訊來源,多來自網路的個人網誌與影片,在人云亦云之中,不容易取得完善資訊,且對新手尤為困難。

對於登山者而言,透過步道分級了解路線難度是否對應自身程度甚為必要。但張星雯指出,目前行政院農業委員會林務局、內政部營建署國家公園組等單位各自有不同的步道系統,國內有4種難度標示,亟需統一整合提升資訊透明度,並可依據步道難度,規範商業隊需由符合特定資格的嚮導帶領。

黃鈺翔則認為,政府應明確盤點出需重點管理的熱門路線,提供民眾「查一份抵全部」的官方資料,涵蓋明確的路線介紹與時間、裝備、水源、規劃建議,以及緊急救難單位等內容。而在山域現場,則應架設解說牌與防迷途指標,現存遊客中心與管理處等設施亦可作為安全知識宣導據點,廣泛觸及大眾。

至於這些步道資訊的彙整會是哪些政府單位的責任?非屬於國家公園、林務局國家森林遊樂區的郊山,在未有明確主管機關的情況下,容易成為無人負責管轄的邊緣地帶。黃鈺翔舉例,「劍龍稜位於東北角暨宜蘭海岸國家風景區(由交通部觀光局管轄)內,又是林務局的地,請問誰管?」他認為,應釐清地方山域的責任機關、指定維護管理單位,郊山可能交由地方政府的觀光局,或交通部觀光局的風景區管理處負責,才能落實資訊宣導與場域環境的管理。

「山域活動定型化契約」箭在弦上,登山團保障仍有隱憂

登山安全的兩道關卡,除了上述針對人民的山域活動規範之外,另一個則是針對登山業者的商業行為管理。台灣商業登山隊伍長年未受監管,導致消費者選擇商業團時無法評判安全品質、甚至出事後難以究責,成為經年爭議不休的議題。許多專家和山友長年呼籲,應從建立商業隊伍的管理機制做起,透過列冊,讓消費者知道哪些是商業隊伍、哪些不是。

台北市議員鍾沛君曾提出質疑,中央多年前即研議訂定登山活動定型化契約,原定2019年12月完成;行政院消保處在2020年10月會議中,也再要求教育部體育署研議訂定登山活動定型化契約應記載及不得記載事項,卻一直延宕。直到2021年虎豹潭的落水意外,才加速體育署制定「山域活動定型化契約應記載及不得記載事項」(下稱契約)草案,試圖規管長年遊走灰色地帶的商業登山團體,並對登山專業人員、保險等設下規範:登山前由商業團和消費者雙方簽訂契約,萬一消費者登山發生問題,可以向行政院消費者保護會提出申訴,依據定型化契約檢視業者是否違規,若違規將依照契約規定裁罰
台北市戶外體驗活動契約範本為例,其對於應配置之專業人員及裝備,投保保險、甲方協力義務、責任歸屬等方面都有所限制。

這份體育署於今年6月公布的契約草案,卻存在兩大爭議。

爭議1:山域嚮導專業認證標準不一

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一國多制、登山條例、定型化契約、草案、安全登頂
山域嚮導的專業認證難以統一。(資料照片/謝佩穎)

訂定契約的出發點,是希望幫助登山產業發展走向健全,也能讓大眾意識到所謂專業登山嚮導應經過什麼樣規格的訓練,提升登山嚮導職業被保障的程度。

但草案中受規範對象為「以帶領從事戶外山域運動為主要服務內容之企業經營者(簡稱業者)」,又指業者是「未取得旅行業執照,辦理非旅行業業務之山域活動」者。山域議題作家董威言(筆名城市山人)指出,在上述定義下,有「營業」之實的企業、共乘團甚至是網路揪團者都可能被納入。

在政府內部第一版本討論中,契約規定登山活動須由體育署認可的單位訓練授證的「登山嚮導」
《國民體育法》第10條第1項規定,中央主管機關應建立體育專業人員之進修及檢定制度;教育部並訂有「山域嚮導資格檢定辦法」,辦理山域嚮導資格檢定事項,不同單位可依據體育署頒布規範下,各自設計不同的訓練與檢定方法,目前台灣共有5間受體育署認可的登山嚮導訓練機構。
帶領;但教育部最後公布草案出爐,卻將專業人員標準放寬,開放法人,如公司、協會等單位訓練的嚮導帶隊,悖離原先法案欲保護持有山域嚮導資格者的美意。

張星雯表示,契約原是一個能讓大眾認識何謂專業登山嚮導的機會,如今廣開大門,將資格下放給一般法人,「是走回頭路。」他指出這樣的轉向,是因為官方認為限定資格會有嚮導人數不足的問題──目前具備專業資格的登山嚮導者約500人──把帶隊資格限定為山域嚮導,將不利契約推行。

不過體育署目前對於各家授證單位的訓練方式與內容並無太多規範,一位不願具名的登山嚮導表示「有一些組織就是訓練你如何登山、而不是訓練如何當嚮導」,拿到證照的登山嚮導可能具有豐富的登山專業技術,但不見得懂得如何管理和帶領隊伍。

爭議2:登山保險保費過高、理賠認定困難

另一個爭議點在於保險。契約規定登山業者須投保「責任保險」(即公共意外責任險),但是以3天3夜的登山行程試算
此處為南山人壽業務員概估數字,實際情況跟據承保天數、各家費率、活動內容與地點不同,都會有差異。
,保費高達9,000元。張星雯認為,保險是好,但保費過高是一個問題,「哪一個消費者會願意因為這個保險,多付9,000塊?」站在業者角度,業者替消費者保險可能會把成本反映在收費上,如此一來,消費者寧可選擇其他更經濟實惠的商業團體,讓簽訂契約的業者像是傻瓜。

且公共意外責任險規定一定要是業者疏失或場域問題才能理賠,也就是消費者若不小心出了意外,還得自行舉證才能求償。張星雯認為,部分登山業者對於賠償之事不會那麼積極處理,如果登山者想要拿到合理賠償,最後勢必得走法律攻防訴訟。但是契約並無強制性,對於大多數的商業登山團體而言不痛不癢。政府不會事先對業者或活動稽查,除非民眾檢舉業者違規,才可能依照契約規定裁罰。董威言也指出,契約僅是出事再拿來用的「被動工具」,因此法規上路後能為登山者帶來多少權益保障,仍是未知數。

讓法規實現完整的保護,可能只能從「教育民眾」做起。張星雯建議法案要有落日條款,留下緩衝時間,從民眾認知開始推動契約簽署,達到實際保護作用。

記者針對這兩項爭議詢問體育署,體育署回應,現在仍然是草案階段,屆時會依據民眾及登山團體的建議再做修正。

儘管契約的出現可能可以進一步保障登山者的安全,不過登山缺乏主管機關的問題仍在。董威言指出:「如果是旅行社辦的登山行程,還是由交通部觀光局管,但以外的就還沒有主管機關可言。」

他山之石:國外登山商業活動怎麼管?

契約只是納管商業團的其中一步,張星雯和董威言一致表示,健全台灣登山產業和登山安全,可以參考國外商用授權(Business Permit),規定商業隊伍要請嚮導,和嚮導比例,「提出申請才能公開招生」。

美國商用授權制度,透明化業者資訊

董威言以美國「商用授權制度(Commercial Use Authorization, CUA)」舉例,它針對商業隊伍訂定許多限制,欲在國家公園帶團營業的商業團體,皆需要取得許可,才能從事商業招攬。這樣的規定更能進一步保障消費者登山權益。

他解釋,商業團體在人民共有的土地招攬生意、從事營利行為,理應負有一定權利義務規範;更何況許多新手將商業團視為登山活動的入門方式,如果業者能在登山者新手期給予完善登山安全知識,對於登山者事前準備、判斷與自保都有正面作用,甚至能減低山域事故發生機會。

商用授權首先應由政府研議、修改相關法條,賦予管理國家公園與國有林地上商業行為法源,明確區分商用與非商用定義。董威言補充,根據美國國家公園管理局對商用行為的定義,「只要有人為了所提供的服務收取任何形式的補償,即會被視為是商業行為
美國國家公園網站上,明定商業團體需要具備使用授權(CUA)許可證。如果沒有有效許可證,在該地開展業務將被拒絕入園,並可能遭罰款。
。」

日本商業團,明確規範嚮導隊員比

李彥樑分享日本北海道商業團的指導方針,他說明,自2009年北海道富良牛山(Tomuraushi)山難,商業登山隊伍7名隊員及1名嚮導因失溫凍死,北海道即訂出商業團應遵循的原則,包含登山活動策畫、嚮導隊員比、應有裝備等項目均有詳細的指引。以嚮導隊員比為例,以一隊15人而言,海拔2,000公尺至3,000公尺以內須有2名嚮導,超過3,000公尺高山則須3名。

董威言說,「(台灣)現在是從0到1,不可能一開始就做得盡善盡美,但希望有法源出來。」他強調,只要有法源出來,就超過所有之前做過的努力。

商業授權除了要求業者繳費外,還規定所有的授權持有者皆須填寫並繳交年度商用授權報告,內容包含客戶數、傷病統計以及在園區內執行業務之總收入等項目。有了由業者繳交的報告,主管機關將能更加掌握登山者的輪廓。

主管機關掌握業者名單後,董威言建議應公布受列管之合法業者供消費者參考,達成資訊公開、透明化之目標;如同現在交通部觀光局的行政資訊系統全面公開旅行社、導遊及領隊執業證資料,作為消費者選擇商業團體的參考之一。若登山商業團體比照相同方式處理,更能便於民眾檢視團體與嚮導是否具備執業資格。

「當明確規範出誰可以在這個地方做生意的時候,他(業者)會開始維護自己的主場,」董威言認為,在政府列管及公開透明化的資訊雙重監督下,安全水準較低的業者自然會退場。

登山教育和社會文化,才是形塑登山安全意識的根本

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一國多制、登山條例、定型化契約、草案、安全登頂
觀看登山路線資訊的登山客。(資料照片/謝佩穎)

在廣泛的登山治理政策方向之外,促進登山安全最治標治本的方式,還是回歸到登山者對自身安全意識的重視。

民眾選擇商業登山團時,可依循幾大指標,包括登山團是否召開行前說明會、進行裝備檢查,團隊有無WFR(Wilderness First Responder,國際野外急救者)等專業急救證照、確實為參加者投保,以及嚮導隊員比是否合理等。

社團法人台灣戶外安全推廣協會理事長黃柏燁亦指出,近年民眾登山型態改變,網路揪團興盛,不一定有專業嚮導帶隊,僅透過商業團規管對整體登山安全推廣的效果有限。

因此,不單是民眾對山的認識和自我能力的培養,政府山林教育的推行,以及社會中登山活動的環境與風氣,皆需長期發展耕耘,難以一蹴而就。李彥樑以日本為例,富士山、鳥取大山等名山周圍的學校,許多會舉辦團體登山活動,讓孩子經由學校教育從小學習親近山林;市面上亦有諸多登山自學資源,依難度從初學、進階到獨攀,依客群如親子、女性、銀髮族等,都有相關專書探討介紹;日本官方則有由政府經費支持、創立已逾半世紀的「國立登山研修所」定期舉辦技術培訓與研討會(然而在台灣,此類機構多由民間而非由政府主持)。

董威言指出,相較於登山活動起步較晚的台灣,歐美國家早從工業革命、環境汙染事件發生後,人們就掀起對自然之愛,成為登山活動最早的起源;19世紀都市化進程加速,健行俱樂部更如同雨後春筍般建立。戶外活動行之有年後,人們對於登山活動的看法反過來形塑法規該如何規範,如美國《荒野法》(The Wilderness Act)之所以保障個人獨處權同時重視環境保護,就是來自於美國人對於這兩項價值的重視。

董威言坦言,西方國家現代化早、登山歷史淵遠流長,是社會累積的長期結果;台灣人民對於環境和休憩活動的看法,要走到影響制度的層次,還有一段路。

索引
縣市各行其政的管理自治條例,實則走回封山回頭路?
重罰則輕防範,從行前準備到搜救制度的未竟之處
「山域活動定型化契約」箭在弦上,登山團保障仍有隱憂
他山之石:國外登山商業活動怎麼管?
登山教育和社會文化,才是形塑登山安全意識的根本

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