評論
專題
攝影
多媒體
議題
signin
登入
Search
搜尋
bookmark_red
書籤
donate
贊助
訂閱
讀者投書
蔡日興/山難搜救使用者付費應該做,但為何推動不了?
6月下旬,29歲登山友李明翰受困山區35天後被搜救安全下山,媒體報導搜救成本高達228萬,再度引發各界熱烈討論台灣山難搜救是否該由使用者付費。但是各位可曾想過,一個如此明顯可解決山難搜救問題的辦法,為何喊了這麼久卻遲遲無法推動?
筆者是「山域政策監督聯盟」的成員,我們的意見就是搜救要使用者付費。只是當有機會可以跟政府官員直接交換意見時,我們看到了完全不同的故事,這背後糾葛的複雜度,外人實在難以想像。

2000年山區解嚴,卻沒有配套的登山教育

2000年左右,政府對於登山活動改採放寬管制的策略。以前入山許可必須要透過登山團體出具公文來辦理,新措施是個人即可辦理,亦無最低人數限制。以前到高山地區需要有高山嚮導證,新措施也不再要求。這些新措施可以簡單形容為第一階段的山區「解嚴」,它的作用就是廢除了登山團體的特許地位,直接還權於民。
山區解嚴很好,但我們的政府卻忽略了最重要的配套,那就是登山教育。以往登山團體因為具有特許權,內規有很強大的效力,因此可以強迫領隊與嚮導接受登山相關知識的教育,維護登山隊伍的水準與紀律。當這特許權被拿掉,就只剩下情感約束力了。
Fill 1
山區解嚴很好,但我們的政府卻忽略了最重要的配套,那就是登山教育。(攝影/蔡日興)
山區解嚴很好,但我們的政府卻忽略了最重要的配套,那就是登山教育。(攝影/蔡日興)
另外等高線地圖的解禁加上數位化,還有網際網路普及帶來的登山紀錄流通也是關鍵。這兩個因素和特許權解除加在一起,造成登山團體持續式微,民眾的登山教育轉而只依靠少數熱心人士在網路上散播的資訊來達成,成效顯然很有限。
很不巧,近年國人休閒風氣日盛,從第一階段的山區「解嚴」以來,登山活動的人口10多年內可能成長了10倍以上。如果登山人口的安全觀念有維持住,山區勤務量只是增加10倍,但加上教育失敗的問題之後,勤務量應是暴增為百倍以上!
樹大必有枯枝,近年許多要求搜救協助的案例之中,不可否認真的有不少所謂老鼠屎的型態。因此必須要讓民眾感受到要求搜救協助可能得付出代價,才可能嚇阻這些老鼠屎。

山難搜救,使用者本該要付費

當然有些人反對使用者付費,例如,2011年,山難罹難者大學生張博崴父母就認為國家應該負起人民搜救的責任,他們與政府打搜救不力的國賠案時,一審法官就引入憲法保障生存權和國家有提供搜救義務的論點,而此論點也增加了些許法理疑慮——就算登山者願意支付搜救費用,政府究竟能不能收?
山域政策監督聯盟針對各國制度進行比較,也針對張博崴國賠案的憲法保障生存權、國家提供搜救義務等等進行內部論戰。最後結論是,國家是否該提供免費搜救其實是與國情有關的問題,也是人道問題。但如果說是憲法保障,其實也不必然是無上限的免費資源。國家可以定義一個「基本款」免費搜救,而超越基本款的部分,理所當然是使用者付費。
基本款很簡單的做法就是由消防單位提出基礎預備人力,有多餘才投入山搜,不足的就由收費的民間搜救隊補上,這做法不需要更動任何法律就可以實行。不過,現在有許多地方政府通過《登山活動管理自治條例》(
目前通過登山活動管理自治條例的縣市有台中市南投縣花蓮縣等。
)。表面上,條例裡提了另外收費的方法,就是強制登山者得投保搜救險,另外也提出一套必要時得啟動的地方政府收費以及代收機制。但實際上,這方法並無法遏止老鼠屎濫用資源;換句話說,地方自治條例非但無法真的落實使用者付費,反而還會因此衍生其他恐怕違憲的規定,讓台灣登山又再度進入「戒嚴」時期。

政府並不喜歡真的「使用者付費」,改用保險機制

針對部分惡質登山者濫用直升機當小黃,筆者曾在立院公聽會上提出修改《緊急醫療救護法》,明確加入「意外」醫療的概念,然後針對濫用的民眾加上罰則。但之後在某一場會議中被官員潑了冷水:「空勤總隊有說要收費嗎?」
事實上,空勤隊在這個議題上早就被通知開會不知多少次,但一直都拒絕出席。有官員也透露他們的唯一意見是:「預算有編了。」言下之意,就是政府已經編列預算,並不需要花時間討論使用者付費的問題。
行政機關的想法呢?我們找了一些有公部門經驗的山友來諮詢,才知道「主計加上審計治國」的結果,是行政機關非常討厭收這種難以預測的小錢。光是「濫用」二字,就牽涉到評議委員會等單位的運作,最後搞不好收到的還比開徵成本少;編預算如果估不對,必須向主計和審計單位提出解釋;民眾不交錢,就得進行強制執行程序。
因為中央政府的種種行政與立法問題,使得搜救使用者付費的執行非常麻煩,導致「你要付費,他卻不想收」。
所以直升機費用納入登山保險,根本是個假議題。保費收進保險公司口袋,卻根本付不出去。明明知道關鍵是空勤隊不想收錢,但是消防單位在媒體上,每次都是拿直升機費用來批判登山者,同時又一直逼保險公司要拉高搜救險的金額到100萬,令人匪夷所思。
價目表呢?錢有沒有花在對的地方呢?人民有沒有選擇搜救隊的機會呢?還有一大串問題沒有被解決。100萬搜救險用在長期搜索失蹤者,確實可能滿足家屬,但大多數人並不是為那種狀況而投保!直升機費用的出口還沒找到,可是這保險早就開賣了。
登山者被消防單位以直升機收費為幌子,強迫推銷一個活人用不完的超高額搜救險;但一發生問題,又會被消防單位透露的搜救成本達上百萬的消息所傷。
說實在的,部分登山者樂見搜救費用是使用者付費,用這方式來嚇阻濫用資源的民眾也是應該的。但目前消防單位以保險方式強制他人分攤,這不就等於是對「老鼠屎」釋放出請繼續濫用的訊息嗎?這手段和目的根本是相反的。

登山自治條例的反解嚴精神

整個自治條例有待商榷的地方還不止這一處,另外最根本的問題是它的精神就是「反解嚴」。領隊需要有一張證照,而且得遵循某些規定,否則會被罰錢,這和以前登山團體的特許權其實是一樣的概念。但最神奇的是,這次他們沒有選擇登山嚮導證照,卻選了緊急醫療證照。
舉個例子,一個隊伍有兩個領隊選擇,一個是登山帶隊老手,一個是第一次上山的小護士,消防單位的選擇是那個小護士。很荒謬不是嗎?
急救證照也好,比較合理的登山嚮導證照也好,證照就是門檻,就是特權。朋友提出過一個貼切的比喻:「你需不需要有水上救生員資格才能去海邊?」
是的,我們的消防單位正在跟民眾說:「你需要有急救員資格才能去山上。」

法案的真正受害者

台灣是一個多山多海的國家,現在民眾的休閒風氣與運動風氣日漸興盛,往山裡以及海邊跑,去觀光、去運動,一切真是再自然不過。
任何群體都會出現老鼠屎,濫用所有免費資源且態度倨傲。但我們要不要為了對付老鼠屎,就把親近山林海域的權力限縮給有證照的人?我們真的沒有其他辦法可以解決問題嗎?
這是一場與官僚體系本位主義的戰爭,這自由權力屬於每個人,我們不能說某些人可能是老鼠屎,就把他排除在外。我們只能在他出事之後給予處分。但官僚不喜歡這樣的作業模式,他們想要最簡單的做事方法——鎖國封山,強推證照和保險。《登山活動自治管理條例》就是這種思維的產物,但卻又無法從根源解決問題。
究竟正確的政策方向該是如何?其實憲法本來就有給答案了。人民有遷徙自由因而延伸出的旅行自由,除了少數軍事需要與生態敏感的區域,政府本來就是不該管。而危險與否,政府可以提供資訊,但還是人民自己要判斷的,在歐美也就是這樣,政府只要能讓濫用搜救資源的老鼠屎付出代價就好了。
在台灣,因為世代的觀念歧異,資深公民普遍期待一個像直升機徘徊在頭頂一般的、無所不管的、甚至連大體也要無限投入人力去找出來的政府。這個家長制觀念如幽魂般壟罩著台灣,扭曲了本來應該由憲法出發的政府施政。就算登山者自願為自己的錯誤支付搜救費也不行,因為被家長制幽魂擺弄的政府,堅持要用稅收和保險把它轉嫁到其他無辜者身上,但同時不忘要操弄媒體,把登山者貼上污辱性的標籤。

© 2017 All rights Reserved