出口禁令下的紅線交易
地緣政治角力加劇、出口管制狼煙四起,台灣廠商該怎麼自保?
台中精密機械科技創新園區內進駐許多技術密集的廠商,包括台中精機、徠通科技等工具機廠商,是中台灣精密工業重鎮。(攝影/陳曉威)

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回顧歷史,出口管制基本上就是地緣政治角力的產物。1987年冷戰期間,日本東芝(TOSHIBA)曾將高階工具機賣給蘇聯,隨後被美國全面封殺制裁,讓日本開始正視強化出口管制法規。

然而出口管制本就不可能滴水不漏,而台灣出口廠商又以中小企業為主體,未必有資源、能力查核貨品終端流向,比大型企業更容易誤踩管制紅線,暴露在更大的風險之中。

隨著「新冷戰」態勢漸趨明顯,出口管制勢也會愈來愈常見,而台灣在國際供應鏈地位的提升,也讓美國於2023年首次派任「出口管制官」常駐台灣。這些動態都表明,台灣廠商不能再像過去一樣心存僥倖,必須開始提高警覺、建立法遵機制,才能避免意外遭受制裁的池魚之殃。

2023年12月12日,台北世貿中心一個會議室裡,美國在台協會(AIT)的出口管制官林安杰(Ariel Joshua Leinwand)站在投影幕前,不時脫口幾句生澀的中文,引起台下聽眾笑聲連連。

然而對於許多台灣廠商來說,這場由台灣國貿署主辦的「戰略性高科技貨品出口管制規定宣導會」,討論的卻是一個無法迴避的嚴肅議題。

2023年夏天才抵台的林安杰,是美國派駐台灣的首任出口管制官。林安杰直言,這個前所未見的職位任命,反映了台灣在全球供應鏈中的重要性──截至目前,美國在全球各地一共只派出11個出口管制官,負責查核美國產品出口後的最終用途和使用者。

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2023年12月12日,經濟部國貿署在台北世貿中心舉辦「戰略性高科技貨品出口管制規定宣導會」,由美國在台協會(AIT)的出口管制官林安杰(Ariel Joshua Leinwand)主講。(攝影/陳曉威)
2023年12月12日,經濟部國貿署在台北世貿中心舉辦「戰略性高科技貨品出口管制規定宣導會」,由美國在台協會(AIT)的出口管制官林安杰(Ariel Joshua Leinwand)主講。(攝影/陳曉威)

緊接在林安杰之後登台的國貿署官員提及,2022年俄羅斯入侵烏克蘭之後,包括烏克蘭、歐盟在內的許多國家,都曾通過管道來和台灣反映,關切台灣對俄羅斯的出口情形,希望台灣能和歐美各國採取一致的立場,強化對俄羅斯的管制。

出口管制為台灣政府和廠商帶來的壓力,也能從這場宣導會略窺一二。

出席宣導會的工研院代表指出,從2024年起,由工研院執行的「戰略性高科技貨品鑑定服務
協助業者確認欲出口機器是否屬管制範圍之服務。
」將會開始對廠商收費,原因就是2022年台灣對俄擴大出口管制之後,鑑定案件量便迅速增加,「原本一年平均只有1,200件,後來暴增到一年4,000件,鑑定費用由政府補助實在吃不消,只能要求廠商『使用者付費』。」

國貿局官員在宣導會上強調,近年來地緣政治角力的主要特色之一,就是經濟制裁和出口管制,取代了過去的軍事對抗,「只要戰爭不結束,這個制裁看起來是會繼續下去的。」

出口管制有哪些類型?

回顧歷史,出口管制和經濟制裁本就是「地緣政治角力」的產物。

台灣國貿署在企業內部出口管控制度的網頁上,便開宗明義提到,「20世紀前半葉,出口管制反映出東西方衝突的地理政治局勢。雙方均成立各種國際組織,強調國家安全,而促成了出口管制。」

政治經濟史學家尼可拉斯・穆德(Nicholas Mulder)則在《經濟武器:金融制裁與貿易戰的誕生》(The Economic Weapon: Rise of Sanctions as a Tool of Modern War)中指出,現代的經濟制裁成形於第一次世界大戰之後,讓不願直接投入戰爭的盟國,擁有戰爭以外的替代方案可以選擇。二戰結束後,美國則成了最愛使用經濟制裁的國家,憑藉軍事力量、以及自身在全球金融市場中的地位,讓經濟制裁無所不在。

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安侯法律事務所出口管制顧問翁士傑強調,地緣政治角力加劇,勢必也會增加廠商違反出口管制的風險,台灣企業必須培養風險辨識、買家查核的能力。(攝影/陳曉威)
安侯法律事務所出口管制顧問翁士傑強調,地緣政治角力加劇,勢必也會增加廠商違反出口管制的風險,台灣企業必須培養風險辨識、買家查核的能力。(攝影/陳曉威)

安侯法律事務所的出口管制顧問翁士傑對《報導者》表示,現行和出口管制相關的制裁,大致可以分為三大類。

首先,是針對個人或公司等實體的制裁。以美國為例,根據《出口管制條例》(Export Administration Regulations, EAR),這類制裁包括「特別指定國民和被封鎖人員」(Specially Designated Nationals and Blocked Persons, 一般俗稱SDN清單)、「實體清單」(Entity List)以及「未經核實清單」(Unverified List)等項目。

一旦被列入制裁強度最強的「SDN清單」,美國境內的所有人士和企業、以及在美國有業務營運的外國企業,皆不得與清單上的對象交易。若廠商要出口貨物給「實體清單」上的企業,則需先向美國商務部申請許可;至於出口給「未經核實清單」中的企業,也必須先在自動出口系統進行電子申報。

其次是針對最終用途的管制,近期美國針對中國人工智慧、超級運算等終端用途所執行的晶片出口管制,就是其中一個例子。

最後則是針對特定貨品的管制,主要以「商品管制清單」(Commercial Control List, CCL)為代表,並有「出口管制分類編碼」(The Export Control Classification Number, ECCN)來對受管制貨品進行歸類。

值得一提的是,針對最終用途特定貨品的管制,並非完全限制出口,但廠商在出口受管制貨品之前,必須先向主管機關申請許可,如果產品被判定不會造成國安疑慮,便仍能獲得出口許可。

整體來說,台灣的出口管制法規和美國十分類似,同樣有「出口實體管理名單」、不針對特定國家的「軍商兩用貨品及技術出口管制清單」,以及針對北韓伊朗等特定國家的貨品清單,各項清單皆參照美國、歐盟清單制定。

俄羅斯於2022年2月入侵烏克蘭後,台灣國貿局也於同年4月跟進西方國家和日韓等「國際盟友」,制定「輸往俄羅斯及白俄羅斯高科技貨品清單
制定最初名為「輸往俄羅斯高科技貨品清單」,於同年5月加入白俄羅斯。
」(俗稱「兩俄清單」),共57品項,並在2023年1月、12月追加清單項目,持續擴大管制範圍。
這份「兩俄清單」的特色是,其管制範圍比原有的「軍商兩用貨品及技術出口管制清單」更大,導致部分原本仍能輸俄的貨品,在「兩俄清單」公告後必須向國貿署申請「輸出許可證」,並確保最終用途、最終使用者不涉軍事武器用途
根據經濟部公告,可能用於「軍事武器用途」係指交易有下列任一情形:
1、國外交易對象屬經濟部國際貿易局網站公告之我國戰略性高科技貨品出口實體管理名單之對象或告知之特定對象。
2、國外交易對象或採購代理商不願說明產品最終用途或最終使用人,或交易對象幾乎没有經商背景。
3、產品功能與國外交易對象業務需求不符或產品規格與進口國的技術水準不符。
4、產品出售之價格、貿易條件或付款方式,不符合一般國際貿易方式。
5、國外交易對象不熟悉產品功能特性,但仍堅持購買該產品或國外交易對象拒絕例行性安裝、訓練或後續維修服務。
6、無特別理由,國外交易對象對運送日期不確定、運送地點是目的地以外的地方、貨物的最終收貨人為貨運承攬業者或臨時變更收貨人或地點。
7、無特別理由,貨物之包裝方式、運送路線或標記異常。
8、交易情形有其他異常情況者。
,才能出口俄羅斯。
除了第三地轉運,台灣的出口管制還有何漏洞?
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基隆港西碼頭貨櫃物流場。(攝影/陳曉威)
基隆港西碼頭貨櫃物流場。(攝影/陳曉威)

雖然出口管制行之有年、制度完整,但在國際戰略研究所(International Institute for Strategic Studies, IISS)研究經濟制裁的資深研究員莎吉娜博士(Dr. Maria Shagina)對《報導者》強調,出口管制本就很難做到滴水不漏:

「像俄羅斯這樣的受管制對象,很快就會適應管制措施──他們可以找到新的中間人幫忙轉運,並持續利用現有的管制漏洞。雖然更嚴格的執法,可以讓俄羅斯更難繞過管制、或者需要付出更多代價,但終究無法完全阻止關鍵貨品流入俄羅斯。」

除了經由第三地轉運之外,在實務上,海關要執行出口管制也並不容易。

以針對俄羅斯的出口管制為例,根據現行制度,台灣廠商可先將貨品送至工研院鑑定,確認貨品是否在「軍商兩用清單」或「兩俄清單」內,若貨品落在清單管制範圍內,便必須先向國貿署申請輸出許可證,才能出口俄羅斯。

但令人訝異的是,廠商比對管制規範後,如果自行認定貨品不在管制範圍內,那麼即便沒有工研院的鑑定報告、或國貿署的輸出許可證,只要願意切結貨品非屬「軍商兩用清單」或「兩俄清單」,台灣海關依然可以放行出口——然而如果廠商存心瞞騙、低報規格,貨品出口後也很難追查。

海關「先切結放行、後查核」的申報不實風險

針對這些疑慮,國貿署僅對《報導者》表示,海關放行後的出口個案,皆會逐案移送至國貿署查核;根據國貿署統計,2023年1月4日至10月間海關移送之切結放行案件,均非屬管制貨品。

然而台灣關務署公關科科長張晃嘉對《報導者》指出,海關在查核出口貨品時,基本上只會核對報關單;像工具機這類構造複雜的精密機械,海關人員也未必擁有相關的專業能力,因此就算真的拆開工具機,也很難當場確認規格是否落在管制範圍內。

張晃嘉並指,由於出口貨品都排了船期、機位,報關流程比較趕,和已經運抵國門、可以暫留在海關的進口貨品不同,因此廠商切結後通常便會放行,但放行後確實只能針對報關文件做查核。

但張晃嘉也強調,有類似現象的並不只是工具機而已,所有進出口品項都可能有申報不實的問題,因此終究仍要回到個別關員的經驗、能力和判斷,以及廠商本身的誠信。

針對可以先切結放行、後查核的作法,安侯法律事務所的翁士傑則認為,他從未聽過其他國家海關有這樣的作法,確實可能造成管制上的漏洞。

出口實體清單更新有「時差」

除了海關查核困難之外,台灣的出口實體清單也不無瑕疵。

雖然台灣經濟部會參照聯合國、歐美各國名單,但資料更新仍有時差──比如曾於2023年採購台灣工具機的列別捷夫物理研究所(Lebedev Physical Institute),雖然已被美國列入制裁,截至2024年1月卻仍未出現在台灣經濟部的「戰略性高科技貨品出口實體管理名單」中。

工具機業者達佛羅的董事長張錦鋒則指出,如果業者存心想鑽漏洞,絕對都是做得到的,「CNC的精度可以調整,我可以在台灣把它做得差一點,到客戶那邊我再教他怎麼調好就好。」

不過張錦鋒強調,台灣廠商與其花心思走漏洞,還不如思考如何產業升級,找高階、合法的市場去拓展,這才是長遠之道

「更何況現在看起來,就算俄烏戰爭結束,出口管制也不是短時間就會停止的事情。」
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達佛羅董事長張錦鋒認為,與其花心思走漏洞,還不如思考如何產業升級,找高階、合法的市場去拓展,這才是台灣廠商的長遠之道。(攝影/陳曉威)
達佛羅董事長張錦鋒認為,與其花心思走漏洞,還不如思考如何產業升級,找高階、合法的市場去拓展,這才是台灣廠商的長遠之道。(攝影/陳曉威)
違反出口管制,可能會受到哪些懲罰?

但無論如何,違反出口管制的後果,絕對都不容小覷。

依據美國法律,任何出口貨品只要含有一定比例的美國技術、零件,或使用美國設備製造,就受美國法律規範;若違反美國的出口管理條例,刑事罰最高可處100萬美元、或貨品總價5倍之罰金,公司負責人或職員則可處20年之有期徒刑;至於民事罰,最高亦可處30萬美元、或貨品總價2倍之罰鍰。

此外,違反管理條例的公司可能會喪失在美的出口權利,涉案貨品和技術也會被美國扣押;就算涉案公司在美國沒有分公司,也可能被列入實體清單,無法使用美元、或透過美國金融機構進行交易,也不得和美國公司進行業務往來。

更糟的是,境外公司的高階管理人員,也可能會在不知情的情況下,被美國法院提起「密封起訴」(sealed indictment),一旦前往美國、或其他與美國簽署引渡條約的國家,就會在機場直接遭到逮捕;美國政府有時甚至會冒充潛在買家,用「釣魚」的方式,將被告引導至美國可以引渡罪犯的地區。

但即便出口物品沒有美國技術成分,台灣廠商依然必須遵守台灣法律──《貿易法》第27條便明定,若廠商在未經許可情況下,將「戰略性高科技貨品」出口至「受管制地區
亦即伊朗、伊拉克、北韓、中國、蘇丹和敘利亞。其中,中國僅限包括蝕刻機在內的12類半導體製造設備,其他貨品若輸往中國,仍適用非管制地區之規定。
」,可處5年以下有期徒刑,罰金最高新台幣300萬元,並可能喪失進出口資格最高1年,或遭廢止出進口廠商登記;即使輸出地不屬「受管制地區」,只要未依規定申請許可,仍有最高300萬元的罰鍰,並可能喪失進出口資格最高1年,或遭廢止出進口的廠商登記。
終端流向難以掌控,台灣中小企業該如何應對?

值得注意的是,就算沒有直接受到美國法律裁罰,光是被美國列入實體清單,也能為企業帶來的嚴重後果。國貿署官員在說明會上便指出,2023年新竹一間IC設計廠商被美國列入實體清單,消息曝光後,上游廠商為了自保便不再供貨給該廠商,銀行也不願為該公司提供服務,導致該公司很可能必須解散清算。

張錦鋒也提及,達佛羅原本在瑞士有間代理商,然而該代理商被查獲將機器輸往俄羅斯、並被美方列入實體清單後,達佛羅便再也沒有繼續往來。為了管控風險,達佛羅也會不定期檢查海外所有代理商的狀況,避免誤觸實體清單地雷。

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達佛羅公司廠房內,已經打包準備出口土耳其的工具機與零組件。(攝影/陳曉威)
達佛羅公司廠房內,已經打包準備出口土耳其的工具機與零組件。(攝影/陳曉威)

翁士傑則指出,美國商務部的工業和安全局(Bureau of Industry and Security, BIS)會對敏感領域的產品定期隨機核查,也可能直接向美國公司、或是外國銀行在美國的分行,索取外國企業的資料。如果BIS發現可疑情事,便會和該國外企業進行聯繫,一旦企業拒絕提供資訊,可能就會被列入「未經核實清單」;若查核後確實有不法情形,該企業便會進一步被列入實體清單之中。

然而《報導者》調查台灣工具機經第三地輸入俄羅斯流入軍工業和核子研究所時,發現多數廠商皆認為「賣斷給國外代理商後就無從管控」,卻不知業者必須負擔最終流向的盡職調查(due diligence),對於誤踩管制紅線的風險毫無意識。

台灣工具機暨零組件工業同業公會一位不願具名的職員則指出,台灣的工具機廠商多半是中小企業,和台積電這樣的大型企業不同,通常沒有資源、能力在國外設立分公司或直營據點,只能與具有維修、保養能力的當地經銷商合作──這種做法雖然可以節省成本,卻也加深了掌握貨品流向的困難度。該名職員對《報導者》如此形容:

「海外經銷商要違規轉賣,就像打地鼠一樣,你永遠不知道地鼠會從哪個洞冒出來。」

研究出口管制的拓殖大學教授佐藤丙午亦對《報導者》指出,和台灣相比,日本配合國際出口管制的歷史更長、經驗更豐富,除了有政府單位把關之外,亦設有民間組織「安全保障貿易情報中心」,專門為日本企業提供出口管制的諮詢,整體制度相對完善,「而且日本的工具機公司規模比台灣大,更有能力投放資源做內部控管,避免觸犯管制措施。」

但林安杰強調,美國執法並不只針對大型企業,就算只是一人公司,也都有義務進行查證,確認貨品最終不會流入被制裁的對象:

「如果真的有疑慮、或沒有能力查證,那我會建議最好不要出口。」
5個自保之道
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在宣導會上,出口管制官林安杰針對查核交易對象是否為列管實體,特別提出幾點參考警訊。(攝影/陳曉威)
在宣導會上,出口管制官林安杰針對查核交易對象是否為列管實體,特別提出幾點參考警訊。(攝影/陳曉威)

如此說來,台灣的中小企業可以如何在詭譎的地緣政治環境中自保呢?

林安杰建議,廠商應該留意可疑的警訊(red flag),比如買家地址和實體清單中的廠商相似、買家不願提供產品最終用途、買家所屬產業與購買貨品功能不符、願意支付高於市場價格、貨品最終目的地為貨運公司等──如果交易過程出現這些現象,廠商就必須提高警覺。

廠商在出貨之前,也應該查詢美國的「綜合篩選名單」(Consolidated Screening List)──除了廠商名稱之外,也可以使用地址來查詢,如果買家公司名稱沒有在清單內,但同個地址卻有另一間公司被列入清單,這時就要留意被制裁的公司用其他名義下單採購。

此外,中小企業如果沒有太多資源做查核,也可以使用免費的科技工具,來確認交易對象是否可疑,盡可能避免買家將貨品轉賣給受制裁的國家或公司。

比方說,「Wayback Machine」可以查詢交易對象網站的歷史紀錄,讓廠商檢查買家過去的業務範圍和交易對象,也可以使用Google Map的街景服務來查核公司地址,確認登記地址無誤,真的有廠房、倉庫等設備。此外,Facebook、LinkedIn等社媒平台上,往往也能看出不少蛛絲馬跡,查到買家的商業網絡。

由於美國對出口管制的法律追訴期為5年,因此林安杰也建議,所有查核過程、以及和廠商溝通的紀錄,都要保存至少5年以上,萬一受到美方查核,也能證明自己做過「盡職調查」。

翁士傑則提醒廠商不能有僥倖心態,以為把貨品賣斷給經銷商,後續流向就事不關己,因為美方執法,「是整把葡萄這樣抓起來的,⋯⋯(他們會)覺得你是共犯。」

「以前那種只要有生意機會,不管在哪裡都可以去試試看的世界已經不再了。」翁士傑強調,地緣政治角力加劇,勢必也會增加廠商違反出口管制的風險,台灣企業必須培養風險辨識、買家查核的能力,選擇風險較低的市場或合作對象。

更關鍵的是,若企業能建立完善的法遵機制(Compliance Program),除了可讓員工有明文規範、標準程序可循之外,也能對執法者展現遵循管制的決心,未來萬一不幸捲入違規事件,也有證據能呈現給執法單位,減少被懲罰的機率。

索引
出口管制有哪些類型?
除了第三地轉運,台灣的出口管制還有何漏洞?
違反出口管制,可能會受到哪些懲罰?
終端流向難以掌控,台灣中小企業該如何應對?

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