地方罷免潮系列2:社子島開發爭議、罷免里長番外篇

「全台罷免潮」興起,是深化台灣民主、或停留在動員對決?

全區區段徵收引發社子島福安里居民意見衝突,里長謝文加被提案罷免,12月上旬將和另外兩起罷免案同日投票。(攝影/蔡耀徵)

立法院在2016年底修法將罷免門檻降低,期待落實憲法賦予人民的罷免權,也形成近年一波「罷免潮」。部分學者擔心,太容易行使罷免權恐將造成政治過度動員、而失去理性討論空間。罷免門檻降低究竟有哪些利弊?《報導者》走進台北市社子島福安里里長罷免案現場,試圖從中看見「罷免潮」在台灣的發展與影響。

過了台北市延平北路六段,轉進社子島區域,雙向六線道的寬敞道路瞬間縮為兩線道,一旁的高樓街景變成磚造三合院的矮房,狹小的道路旁掛滿著斗大字樣的「土地買賣」廣告。

仍在規劃中的社子島開發計畫,早已吸引土地掮客蜂擁前來收購土地,期待這個北市府號稱「最後一塊可開發大區域」的多達300公頃土地,在進行全區區段徵收
政府多用在新都市開發建設、舊都市更新、農村社區更新或其他開發需要,對於一定區域內之土地全部徵收,並重新規劃。等開發完成後,由政府直接支配使用公共設施用地,其餘之可供建築土地,部分供作土地所有權人領回抵價地之用,部分作為開發目的或撥供需地機關使用,剩餘土地則辦理公開標售、標租或設定地上權等方式,以處分土地之收入抵付開發總費用。
後帶來龐大利益。

被遺忘50年的社子島,土地徵收引爆罷免戰

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社子島禁建50年,造成環境與景觀停滯在過去的時代,與台北市區的發展大相逕庭。(攝影/蔡耀徵)
社子島早期因地勢低窪,每逢颱風豪雨就淹水,1970年被規劃為「洪水氾濫區」後,社子島長達50年被列為限制發展區
限制發展區是指該地區資源環境承載能力較弱,或影響其他較大區域的環境安全,政府使用禁建等方式限制其開發。
,成為台北市少數尚未都市計畫開發的區域之一。隨著居民不斷增加,逐漸不敷使用的磚造平房,靠著鐵皮違章加蓋遮住了天際線,與台北市區內的都市發展出現了大相逕庭的樣貌。

2010年,時任市長的郝龍斌提起開發計畫,對社子島規劃為「台北曼哈頓」;但2015年柯文哲主政後卻改為「台北威尼斯」開發計畫,舉辦了i-Voting公民投票後,選定以「生態社子島」為主軸、進行全區區段徵收的開發路線。

社子島土地徵收爭議,則延燒成為當地福安里里民間的對立。自認一路為里民爭取徵收權益的里長謝文加,成為開發方眼中的絆腳石,支持開發的居民對他提出罷免案,在罷免理由書中洋洋灑灑地指控里長,在宣導開發計畫上行政不中立。

福安里長:我爭取權益,卻擋了別人財路

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謝文加在福安里里長辦公室與民眾互動。(攝影/蔡耀徵)
「我阿加啦!」
謝文加洪亮的招呼聲拉近了里長與里民的距離,自稱是「阿加里長」的謝文加已連任4屆、當了12年的里長,近日卻遭到罷免。罷免案領銜人陳正勇今年(2020)8月起找了44人發起了第一階段罷免,9月初進入第二階段,應提出418人
第二階段門檻為上屆福安里里長選舉人總數4179人的10%。
的連署書;經2個月的連署,最後陳正勇提出了674份連署書,北市選委會審核後,刪除了不合規定的209人,最後以465人連署達到第二階段門檻,12月12日將正式舉行罷免投票。
離里長任期剩2年的謝文加站在里辦公室內,從沒想到會有遭到罷免的一天。指著牆上的社子島開發計畫海報,解釋政府對徵收戶的安置條件,他說這裡共有300多位中低收入戶,也因社子是老舊聚落,產權相對複雜,還有更多有屋無地
社子島早期為務農社會,土地價值又低,在產權登記尚未盛行的年代,許多地主出售(租)土地給親戚或其他人蓋房子僅用口頭契約,長年下來又因禁建等因素違章加蓋,導致土地權利混亂,許多屋主擁有房屋的所有權,但房屋所在的土地卻不屬於屋主。
的居民,一旦進行全區區段徵收,這些沒有土地的居民拿不到徵收重劃後返還的抵價地
政府區段徵收土地後,扣除拆遷安置需求、公共設施比例、開發成本及財務計畫等情形後,預計發還土地所有權人之抵價地總面積,以徵收總面積之40%計算。比如若開發前100坪遭徵收,即返還40坪重劃後的土地。
,又無法取得安置宅資格,只能拿到補償金,根本無力負擔其他地方的租金,更遑論購買開發後蓋的安置宅。「叫他們貸款繳房貸,難道不用生活嗎?」謝文加說,沒照顧到這裡的人,這樣開發有什麼意義嗎?
謝文加慨嘆:「要區段徵收來開發我都支持,但艱苦人
台灣閩南語,讀音為kan-khóo-lâng,意指窮苦人家。
的權利要來顧,這是里長的責任,這樣不對嗎?」他說自己從未反對開發,只是想替居民爭取更多權益,卻擋到他人財路,「摸著良心在做事,我對自己有信心,不管會不會被罷免成功,他們只是要嚇我!」謝文加說。

罷免投票下個月才要進行,但在社子島福安里狹小巷弄中,已嗅出選戰的火藥味,掛著紅色支持罷免與反罷免的黑色布條就在一路之隔,說明了社子島聚落之間里民住得很近,彼此對開發的想法卻不同。

謝文加認為,選委會對罷免案要有審查與調查的機制,若今天被罷免者因貪汙或私生活不檢點,大家要來罷免還有點道理,但不能只憑喜好說你不好,再達到人數門檻就能罷免。謝文加講到激動處:「阮足毋甘啦!」
台灣閩南語,意為「我很不甘心啦」。
他說若罷免不過,仍會形成汙名化,誰能恢復他的清白與名聲?那以後大家看不慣誰,就來提出罷免,只要人數夠就好,變成一天到晚都在選舉。

罷免提案方:里長失職,行政不中立

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罷免福安里里長提案人陳正勇,在社子島的街上拿旗幟尋求支持。(攝影/蔡耀徵)
「他失職!」

提起罷免案的陳正勇劈頭就指控里長謝文加,他說其實罷免理由不是因為要不要開發,而是里長向里民傳遞錯誤的訊息,罷免理由書13點,就有多項指責里長行政不中立,並抨擊里長「刻意製造矛盾立場,來讓里民在選擇開發或選擇不開發之間造成對立」。

陳正勇強調,里長一直說政府開發就是要來搶土地,造成里民的誤解跟對立,他認為里長應該是站在中立的立場,傳達政府的政策,成為贊成方與反對方之間的潤滑劑,所以他站出來提出罷免里長。

穿著「罷免加1」衣服的陳正勇說,他靠著一個人騎著腳踏車,到處跟里民宣導罷免的理念,甚至連署期碰到中秋節,有人在路邊烤肉,他也拿著連署書上前拜託,最後收集到600多份罷免連署書。

陳正勇表示,會有罷免里長的念頭,是從高雄前任市長韓國瑜遭罷免上得到啟發,知道人民有罷免的權利,可以透過投票方式對做不好的政治人物罷免,透過上網查資料,也打電話到北市選委會問做法,一路自己摸索,最後二階段通過罷免成案,他自豪:「現在北市信義區的黎順里也來請教我怎麼提起罷免!」

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陳正勇希望透過開發,讓社子島有更好的居住生活品質。(攝影/蔡耀徵)

陳正勇走過從小長大的古厝,三合院的磚造平房已加蓋起鐵皮屋,指著小時住的房間,感嘆社子的環境愈來愈差,一間廁所好幾戶共用,「這是台北市嗎?」

他盼望社子島區段徵收開發是一個改變的機會,解決這裡多年以來生活環境不好、產權複雜的問題。他提起罷免時也很掙扎,因為里就這麼小,大家不是親戚就是鄰居,他的伯母還指責他:「舞遮創啥
台灣閩南語,讀音為 bú tsia tshòng siánn,意指搞這個做什麼。
?」

我們問起罷免里長可以解決社子島的開發難題嗎?陳正勇也明白表示,社子島開發還是要回到市政府決定,但若罷免成功,至少可以讓居民不會只聽里長的聲音,可以獲得參與開發說明會的資訊,讓每個人去選擇自己的權益該怎麼做。

罷韓後全台湧現罷免潮,民主激情背後的反思

社子島福安里是罷免門檻降低後,台北市首次出現的里長罷免案。高雄市前任市長韓國瑜遭罷免後,近半年內罷免案如雨後春筍般,出現在花蓮、台北、嘉義、台南與屏東等地。

其中花蓮縣更是一口氣出現3件罷免,繼富里鄉長陳榮聰罷免案將於11月28日舉行投票,另外秀林鄉景美村長金治雄、鄉民代表連一龍的2椿罷免案,日前也公告成案,將於12月12日投票。

當年提案下修門檻,黃國昌:現在才是民主深化的時刻

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2016年黃國昌積極支持《罷免法》修法調降罷免門檻,後來卻遭提案罷免,成為新門檻後第一位遭提案罷免的立委。(攝影/楊子磊)

2016年門檻下修,才讓罷免潮遍地開花?身為罷免門檻降低修法提案人之一、且又成為第一位適用新門檻被發動罷免的前立委黃國昌表示,他不會這樣解讀。

「每一次選舉選出多少不同層級的公職人員?當選的人數跟被提罷免的人數比例還是差很多,」黃國昌說,《選罷法》在尚未修正前,台灣的罷免制度形同虛設,可以說是修法後,人民才終於有實踐民主的權利,現在開始才是民主深化的時刻。

黃國昌認為,全世界沒有完美的罷免、選舉、公投制度,罷免門檻下修到現在也才經過2年,除非這套制度有很致命性的錯誤,才需要立即修正;否則應該讓制度多運行一些、穩定之後再來討論是否調整。

「我到現在還是支持簡單多數決
指罷免投票不設任何最低門檻,只要同意票多於不同意票,即罷免成功。
目前修法後的罷免制度則是規定,有效同意票數多於不同意票數、且同意票數達原選舉區選舉人總數四分之一以上,罷免案才算正式通過。
,」黃國昌說,即便很多人會說如果採取簡單多數決,他早就被罷免了,但他仍認為不能因為單一個案就去推翻制度本身,「台灣罷免操作是單方面運動(註)
指被罷免方採取冷處理,盼降低投票率而不通過罷免門檻。
,不是一個支持跟反對的運動⋯⋯我當時也鼓勵選民去投票(投不同意罷免),若是簡單多數決讓我被罷免,我就要接受結果。」

政黨惡鬥下「報復性罷免」的疑慮

但這波罷免潮也被不少人解讀為「報復性罷免」,擔心會淪為政黨惡鬥工具。長期研究各國憲政體制的巴黎第一大學法學博士許有為表示,世界各國行使罷免權,除了避免適用於所有層級的民選公職之外,幾乎都對罷免制度設下相當嚴謹的門檻,在中央或地方皆有罷免制度的設計,全世界只出現在台灣。

因為,從法理而言,當人民投下選票選擇時,形同與當選人訂下任期期間的契約。除非當選的人實在過於不適任,或者觸犯法律又不願自行辭職時,方有罷免權適用的餘地。

許有為認為,除國會彈劾而去職的情況之外,總統或國會議員的中央層級罷免應儘量少用,原因在於人民對這些政治人物已隔太遠,在資訊不對等的情況下,一般人民難以判斷總統或國會議員是否真的需要被罷免,當罷免成為一種政治惡鬥或政治操作時,往往就容易流於情緒或被帶風向。

至於地方層級的公職人員,雖與當地居民比較接近,罷免對象可能就是你的鄰居,但全世界也僅美國幾個州、加拿大一個省和瑞士二十六個邦中的六個邦有設置罷免權,還是相對少見。他認為罷免需更謹慎,可借鏡某些外國罷免制度,須經獨立機關認定是否成案等方式提高審核標準。

高雄前市長韓國瑜遭罷免引發全國矚目,被認為引發了罷免潮,他形容,這是民主發展過程中的模仿效應,像法國從大革命熱潮第一共和那期間,帶來激進改革的澎湃感,許有為說:「當人民覺得某一種制度好用,就會爭相模仿使用,盛行一段期間後,才會漸漸趨於常態。」

許有為強調,必須持續觀察台灣出現的罷免熱潮,是否會影響公職的穩定與服務品質,得從結果來判斷罷免門檻是否應該調整。

「不討論、只動員對決」易讓體制不穩?

政治大學法學院副教授林佳和指出,監督公職人員有彈劾和罷免兩種方式,早期彈劾跟罷免是合在一起,後來才分開。彈劾就是法律途徑,需要有相對明確的法定理由;罷免則是政治途徑,不需要什麼特別理由,只要選民不喜歡你就可以罷免,也因為罷免都是政治理由,制度上必須要特別謹慎。

「政治領域過度動員的話,會陷入選擇,非黑即白,但民主是要討論的,不能都在對決,」林佳和認為,歐洲國家較少採用罷免,就是要避免過度政治動員,以及維持政治體制的穩定性;但台灣卻是政治過度動員場域的社會,很多議題到最後都是政治解決,「民主體制下人民卻被過度動員到沒有理性空間。」

另外台灣《選罷法》第75條第1項規定,「就職未滿一年,不得提出罷免」。韓國瑜罷免案就有過此爭議──是只要提案連署書送達日期在就職一年後就好,還是要一年後才可以動員進行連署?最後,中選會回應是,只要提案領銜人提案日期是在就職滿一年後就好。

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2020年6月6日罷韓投票前一晚上街聲援的民眾。(攝影/陳曉威)

林佳和解釋,如果遇到「當選就落跑」的民選首長,其實該從《選罷法》中訂定最低任期制度──換句話說,就是不能剛贏得一場選舉、就馬上投入另一場選舉;而非從罷免門檻中限制一年後才可提罷免,不然代表候選人當選的隔天,罷免就可以開始動員,只要滿一年再正式提出就好?「選輸的人會覺得有希望(反敗為勝),讓政治不穩定,這樣不會有首長還願意好好做事。」

罷免難以一次解決複雜的公共爭議

2016年《選罷法》新制下修門檻以來,除了直轄市市長韓國瑜被罷免成功外,還有另外2名成功被罷免個案,分別是屏東縣南州鄉壽元村和宜蘭縣員山鄉中華村的村長。因為村里長選區選舉人數較少,罷免條件相對大選區來說相對容易成案,只需少數人即可通過。

「中央(罷免)比較難限縮在單一議題,但愈是地方,(罷免)愈會和單一議題有關,」林佳和說。

以宜蘭縣中華村村長許正東為例,就是因為村長支持採礦案,才會遭到村民罷免成功。而即將舉行罷免投票的北市社子島狀況卻相反,當地福安里里長謝文加未積極協助市府進行區段徵收,被部分里民提案罷免。

不過,社子島區段徵收範圍並非只限福安里,土地徵收更不是里長層級能處理的問題,「這代表罷免不是最好手段,就算把人罷免掉,也無助於解決複雜議題,」林佳和強調。

以公投取代罷免,對事不對人更健康?

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歐洲國家「對事」的公投蓬勃發展,台灣目前則是「對人」的罷免較容易且興盛。什麼制度才會更民主,值得全民再思考與行動。(攝影/蔡耀徵)

那複雜議題要如何解決?林佳和指出,如果是單一議題,全民公投的創制和複決就可以處理,不需透過罷免,「公投是針對政策方針,理論上應該要比較簡單;罷免是人下台,人下台往往會是政府垮台,付出的行政成本更高。」

林佳和說,歐洲國家是「對事」的公投(創制、複決)蓬勃發展,但「對人」的罷免不興盛;台灣目前則是剛好相反,罷免相對容易,但公投卻很難。

此外,台灣許多罷免案的對象是民意代表而非行政首長,林佳和擔心,台灣的民意代表是法定代表制
指民意代表在選出後以自由意志擔任法定職務,即代表全國人民委任,而非原選區代表。
,「民代在當選的那一刻開始就是跟憲法和法律負責,並非受到多數選民意見拘束,這跟罷免精神不合,」所以其他國家沒有罷免民代的制度。

回到台灣的罷免制度,林佳和建議,可以考慮取消對民代的罷免權,行政首長的部分則保留,畢竟首長掌握有政治實權,更應該受到人民監督,但仍要有更嚴謹的程序與門檻。同時,也應該降低公投的難度,逐漸往「對事不對人」的民主體制發展。

全台此起彼落的「罷免潮」,究竟會朝深化民主方向邁進?或是更加造成政治動員與撕裂?各項利弊值得社會各界持續關注。

索引
被遺忘50年的社子島,土地徵收引爆罷免戰
罷韓後全台湧現罷免潮,民主激情背後的反思

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