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真的假的?罷免制度不是多數民主國家的常態?

挑戰總統寶座失利的高雄市長韓國瑜在回歸市政後不久,多個民間團體隨即發起罷免,第二階段連署亦在4月7日達標,預計將在6月舉行投票;此舉除了讓韓可能在總統和市長兩職位上被「雙殺」外,也讓他成為台灣政治史上首位遭遇兩次罷免提案的政治人物。

不過你知道罷免制度從何而來、如何運作嗎?為何目前已有不少民主國家不用罷免制度?

罷免怎麼罷?

罷免是直接民主的行為,是憲政體制國家會採用的手段,更被視為代議制度的輔佐。在台灣,罷免可分為兩種對象,首先是針對正副元首所採用的《總統副總統選舉罷免法》,經過多次修訂,目前共有117條。根據該法規定,若要罷免正副總統,必須準備好「罷免理由書」,並經過四分之一的立委提議;在經過三分之二的立法委員同意後,再由立法院宣告罷免案成立。

一旦提案成立,中央選舉委員會就得在60天內舉辦正副總統罷免的投票。至於罷免成功有何要件?需有過半的中華民國選舉人出來投票,且有效同意票也得過半。以2006年發生的陳水扁罷免案為例,就需要超過830萬有選舉權的選民投票,至少有過半數的415萬人同意,其總統職務才會被強制解除。

在元首之外,台灣還設有《公職人員選舉罷免法》,主要是針對地方政府首長、立法委員及地方民意代表等身分進行罷免。根據該法規定,罷免對象由原選舉區之選舉人以無記名投票之方法決定,也就是台北市長只有設籍台北市的市民能夠提出罷免並舉行投票。

就如總統罷免一樣,公職人員的罷免提議也須通過特定門檻才能成案。以近期發生的高雄市長韓國瑜罷免案來看,提案要成立,必須經過兩個階段,先是要有1%選民、2.8萬人「提議」,第二階段則需在60天內取得10%選民、也就是22.8萬人「連署」送至高雄市選委會,提案才算正式成立。

提案順利通過後,罷免程序才會真正啟動。依據《公職人員選舉罷免法》第87條規定,罷免投票必須在60天內完成;一旦有效同意票數多於不同意票數,且同意票數達原選舉區選舉人總數四分之一以上,罷免案才算正式通過。

罷免通過之後,會發生什麼事?

無論是正副總統或是公職人員,罷免案經過投票之後,選舉委員會要在投票完7天內公告結果,若罷免確定,被罷免人除了即刻解除職務之外,4年內也不得再次競選;若罷免未成,則在其任期之內,不可再對被罷免人提出罷免案提議。

不同的地方,在於總統遭罷免後,由副總統接任;若副總統缺位時,輪到總統必須在3個月內提名候選人,由立法院來負責補選。而公職人員部分則沒有接任問題,若罷免成立,必須在3個月內完成補選程序。

罷免為何難過關?

在台灣,無論是元首或是其他公職人員的罷免案都少有成功案例,除了幾次通過鄉鎮市民代表罷免外,在總統、立委與縣市首長的罷免案中均未出現成功例子。

其中,以台灣政治史上唯一遭遇兩次罷免提案的韓國瑜為例。1994年擔任台北縣立委時,韓國瑜就曾因為支持興建第四核能發電廠而遭到反核團體列為罷免目標,過程中雖募集5萬多份連署書、正式成案,但最終因投票率僅21%、未過門檻而罷免失敗;至於此次高雄市長的罷免結果則還在未定之天。

成功案例稀少,成因不外乎法規門檻不易達成。因為類似罷免行動通常少遍及全國,所以在投票率上自然缺乏誘因,且罷免還有諸多限制。在公職人員上,就包括要達到10%連署門檻、投票同意票數要超過原選舉區選舉人總數的四分之一以上,這些都導致罷免較難成功。

為何不少民主國家移除罷免制度?

罷免難過關,因此目前不少民主國家都已經沒有罷免制度,在中央層級官員及民意代表也少有罷免的設計。以罷免制度運用最多的美國為例,只有19個州可以對州長或州議員提出罷免,且多半必須是有特定理由才可提案,但開國至今也僅有兩位州長成功遭到罷免。而在標榜直接民主的瑞士,也只有6個邦可以對地方行政首長及民代提出罷免。

不採用罷免制,各國考慮的多半是對政治制度的穩定。若選舉輸的一方於選後馬上發動罷免,除了會造成制度失衡外,還會使民意代表受到各選區利益的箝制,如此一來民意代表代表全體人民意志的說法就會有所疑問,因此各國對此都有檢討,多回歸到選舉制度本身來實踐代議制度的精髓。

諮詢專家/胡博硯(德國柏林洪堡大學法學博士、現為東吳大學法律學系教授)

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