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台少盟/兒童權利公約首次國家報告國際審查會現場紀實
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「請問現場的各位,你的學校有教過兒童權利公約(簡稱CRC)的,請舉手! 你在學校如果被體罰,你知道怎麼去申訴的,請舉手! 你覺得申訴會很不自在的,請舉手!」
這是我國首次《兒童權利公約》國家報告國際審查會議(以下簡稱CRC國際審查)現場,來自北愛爾蘭的Laura Lundy教授,透過這三個簡短扼要的問題,詢問現場近70名未滿18歲的兒童及青少年代表,接著所有的兒少代表便七嘴八舌的舉手表達他們的意見與感想。
CRC國際審查有別於其他人權公約,是唯一將受保障對象納入審查重要程序。在審查的兒少閉門會議中,只有兒少代表及少數成人陪伴者與5位國際審查委員直接互動。審查委員透過不公開的兒少會議,以對兒童有敏感度與友善的程序及方式,接受和處理台灣兒少的投訴,並確保他們的隱私和保護,且不會對申訴者造成負面影響。
同時在台灣舉行的「CRC兒少會議」,更是CRC在全世界被廣泛承認27年以來,最大規模的場次。將兒童視為這類議題的專家,不只是停留於「傾聽」兒童聲音的舉動,更重要的是,從心態和行動上有切實的改變,對他們的意見給予適當的重視。
但跳出會議之外,實際的情況是台灣兒少經常被認為身心不成熟,所以當行政部門、國會和學校,討論與兒少切身相關的議題或政策時,事實上對於青少年的參與並不友善,甚至將其排除在外。
從高級中等學校以下的教育現場,不難看出學校習慣將家長視為是孩子的代理人,代表兒少參與各式校務運作。教育部國教署透過各種行政措施強化家長參與的權利,例如,設置彙管全國家長會業務的學生家長會業務網站,並訂定教育部國民及學前教育署補助促進家長參與教育事務實施方案作業要點
即使《高級中等教育法》已明定,校務會議及各式影響學生生活輔導獎懲等機制應有學生代表參與。在實務上,校園內與學生權益相關的參與機制依舊模糊,甚至只是花瓶的角色;中央教育主管機關也未積極將學生視為兒童人權的主體,協助學校主管、教師與行政人員瞭解學生代表的角色任務。
自11月20日開始為期3天的CRC國際審查,5位國際審查委員透過每一個精準的提問,使得官方代表的回應都一再體現出台灣兒少人權從基石就不夠穩健。加上「年齡歧視」文化與「過度傾斜的保護思維」之盛行,導致兒少無法從小自然而然地學習什麼是人權,國家也難以穩健的跨出落實兒童人權的腳步。
在首3天的審查會議裡,身為CRC民間監督聯盟成員的一份子,我們幾位夥伴從倡導兒少人權的公民團體以及青少年工作者的角度,就現場看到國際審查委員非常重視與詢問的兒童人權議題,紀錄下相關的所見所聞,提供給關心如何落實CRC的各界人士、包括青少年及兒少作為參考!

公平受教權益遭到實問虛答

國際審查委員在11月22日會議中問到:「國中中輟之後還能獲得另類就學管道或就業的管道似乎很少,政府部門是否有對中輟兒少提供服務?有多少兒少因為經濟無法負擔而輟學?」
對此,教育部官員的回應是:「政府對經濟弱勢兒少有提供補助,加上高中職免學費政策,因此國內沒有因為經濟問題而輟學的兒少,大多是由於家庭因素或個人就學意願而輟學。」
接著,國際審查委員問到:「所謂十二年國民教育免學費補貼的意思,是指補貼特定對象還是完全免學費?台灣政府什麼時候會達成這個目標?」
對此,教育部官員先列舉對弱勢兒少的補助,接著才回應十二年國教免學費政策的問題:「2014年起的十二年國教免學費,採大部分免學費政策。國中小原則上已經免學費,每學期只收700-1,500元。高中階段,若選擇讀高職則免學費,若選讀高中則在家戶年所得148萬以下者免學費,148萬元以上者還是要繳學費。除此之外,各學校還是會收一些代收代辦費,例如服裝費、餐費等等。目前教育部還沒有規劃讓高中學生家戶年所得148萬元以上者免學費。」
教育部的回應,明顯的只是避重就輕,因為政府對於中輟原因的統計過於粗略,根本缺乏詳盡的調查研究;只對於經濟因素、家庭因素、個人意願或其他因素的粗略分類,忽略了各種因素相互交織影響的效果。再者,與「十二年國教免學費政策」伴隨發生的反趨勢是,高中職生辦理就學貸款比例不減反增,主要是因為學生仍有許多隱藏性的學習成本未被重視與處理。
教育部應正視經濟弱勢學生求學問題,通盤檢討私立高中職學雜費收費標準並訂定審議機制,避免私校浮濫收費。對於十年以上無法還款學貸青年,應有學貸清理協商機制,如屬無力償還者經評估程序免其學債。然而,教育部在面對審查委員的相關提問時,只是覆述現行無法解決問題的政策。
另外針對委員問到的中介教育服務,教育部解釋,政府對中輟生提供3種不同的中介教育方式—慈暉班、中途班、合作式中途班—針對涉及兒少性剝削案件的兒少,經法院判決與社工師了解之後,「安置在地處偏遠的中途學校,長年讓這些學生與社會隔離,平時都在學校學習,只有過年才返家,給學生安全、穩定、不受干擾的學習環境」。教育部說,對於行蹤不明的中輟兒少,教育部、內政部與警政署會協同社區資源尋找兒少,助其辦理復學。
對於教育部的回應,台少盟認為,政府每年花在輔導中輟-中離生的中介教育經費總計只有2億多元,還不到教育部整年度經費的千分之一。目前的中介教育資源每年約可服務2千多人,服務量能僅佔整體中輟生人數4千多人的一半,表示有一半的中輟生幾乎沒有任何資源服務。實際的狀況顯然與教育部官方說法有不小的落差。
根據台少盟彙整的資料,隨著十二年國民基本教育政策的推動,高中職的中離生人數每年高達2萬5千人,比國中小的中輟生人數高出5倍以上 。
中輟議題已擴大到高中職學生,然而教育部仍然缺乏針對高中職中離生提供適足的中介教育、體制外學校、在家自學與中輟學園等措施及支持資源。儘管教育部已制定高中職中途離校學生通報流程,卻未有效建立轉介輔導支持體系及資源,使中離生難以接觸或進入民間或政府的輔導方案。因此,教育部應重新檢討中介教育經費配置及執行情形,合理補助民間團體推動中輟-中離生輔導工作。

未成年勞工權益議題尚待加把勁

台灣青少年的勞動議題,隨著經濟成長趨緩與貧富差距的兩極化,使得家庭經濟需求,成為青少年提早就業或是打工的重要原因。當然,學歷貶值以及提前學習一技之長的社會氛圍,也促使青少年進入職場學習與體驗。
根據行政院主計總處的調查,台灣16-24歲的勞動人口,共有80萬人;其中19歲以下勞工有11萬5千人,6成是在非典型的工作場所;且多數集中在餐飲業與服務業,以及各式製造業與加工廠,有超過一半以上的青少年每周工作時數多於40小時,跟一般成人勞工無異。
在2017年初,台少盟即在兩公約的國際審查會議提出16-18歲青少年打工權益遭受侵害、職業安全事故與深夜勞動等問題。遺憾的是當時勞動部回應「未滿18歲的兒少從事勞動的人數很少,且現行制度完備」,完全忽略我國法制未落實年滿16歲至未滿18歲的青少年勞工應有的保護措施,以及有十萬青少年在職場工作的事實。
更令人憂心的是,青少年職安事故,幾乎年年發生,台少盟彙整104年的勞動部數據顯示,台灣青少年的千人職災率不僅高於其他年齡層,甚至落後於國際先進國家的水平。而勞動權益的剝削更是時有所聞,根據民間團體近幾年的調查,青少年在職場上大約有超過5成皆遇過違反勞動法令的情況,無論是低於最低薪資、未保勞保、未給付加班費、沒有職業安全訓練與苛扣薪資等。
在本次11月台灣首次兒童權利公約的審查中,政府的國家報告仍是重申法條,然對於改善實際情況的積極作為與措施毫無著墨。雖然國際審查委員並未在審查會議中詢問相關部會,但多位委員皆向台少盟表示,因為台灣青少年勞動權益的問題已經是非常清楚顯見,因此他們選擇直接在結論性意見中,具體「建議政府制定和實施相關規定,確保企業遵守兒少權利,特別是在兒少就業和工作條件」。
此外,審查委員也注意到「時常有兒少在長工時的條件下工作,而這可能對兒少的健康與發展造成危害。因此委員也在結論性意見中建議政府:1. 調查遭受勞動剝削的兒少人數,並依據工作性質、年齡、性別、是否具原住民身分及城鄉背景分類統計;2. 採取適當措施以保護這些兒少的權利」。
這樣的審查結論意見與兩公約的結論不謀而合,兩個委員會都要求台灣政府正視兒少勞動議題的存在,並且採取積極作為蒐集詳盡資訊。進而才能根據這些資訊制定有方向、有效益的保護措施,以符合兒童權利公約要求對於未成年勞工的特別保障。
相較於日本與韓國近期的兒童權利公約審查,相關審查委員會正面肯定兩國政府針對青少年勞工制定相關權益保護與促進法規,包含韓國的《保護未成年工人全面措施》以及日本的《關於推动兒童與青年人的發展以及為兒童與青年人提供支持的法案》。
此外,國際審查委員非常重視相關法規的落實,當韓國政府制定法規後,國際審查委員的視角就開始針對法規落實,要求韓國政府應該採取措施,消除造成兒少因為經濟需求而必須工作的社會經濟因素,並且嚴格實行18歲以下人員工作條件的保障,包含執行夜間工作的禁令。而改進勞工檢查與制定更準確的法規矯正不合適的青少年勞工處境,以及申訴機制的完整建立,受害青少年的後續輔導與協助等都是委員會所建議的重要事項。
然而面對越來越嚴峻的青少年勞動情境,台灣政府卻仍停留在因為資訊收集的匱乏與對於未成年勞工的漠視;例如,勞動部的勞動及職業安全衛生研究所僅有一篇對於未成年勞工的研究報告,這都使得整個政府沒有具體的對應策略與通盤規劃的法規。
台灣政府必須嚴肅的意識到,青少年勞工因為初入職場、經驗不足與短期打工的性質,造成許多僱主因考量作業方便與節省成本,不僅沒有將青少年勞工納保,更未提供足夠的職場安全教育、緊急事故處理訓練與提供安全的防護設備,導致不幸發生職災事故後往往求償無門,甚至斷送一生。

九十七點結論性建議有待監督與落實

5位國際審查委員經過3天的實質審查會議及一天的閉門結論性意見撰寫,最後於11月24日上午正式發布了多達97點但相當具體的結論性建議。
雖然發布結論性意見時,會議現場最後突發有反同家長團體高舉「LGBT滾出台灣」的歧視性標語,並發言口語挑釁及質疑現場的兒少代表發表的意見而引起不小騷動,但現場的兒少代表仍相當沉穩冷靜地面對相關抗議人士。
17歲的兒少代表林宗洧雖然在會議發言被反同家長團體打斷,並質疑他的年齡。但是林宗洧在會後表示,今天以兒少代表的身分參與這場會議,彰顯兒少是權利的主體,兒少所做的努力,想讓委員看見聽見的,想讓政府官員重視的,想讓社會大眾知道的事,都一一在眼前發生。
林宗洧引用國際審查委員Judith Karp的話,「台灣的學校環境好似教育工廠或監獄,這很可惜。學生在學校應該要快樂,要快樂的探索不同興趣」,認為高中學生不該只能讀書,應該要有更多的公共參與管道,政府應落實兒童權利公約,對現行的校園環境應該要有實質的改善。林宗洧說,世代正在輪替,希望往後的兒少,不只是被動的爭取自己的權利,而是可以透過與政府實際的對話,領導兒童權利的改變,例如立法院或行政院中設置兒童人權委員會,與兒少代表討論兒少政策。
兒少培力工作者徐伯瑜認為,在本次的CRC國家報告審查過程中,國際審查委員親身示範了如何理性且溫和地與兒少溝通對話,對兒少有耐心的、以簡單但深入核心的問題,讓兒少沒有壓力地表達意見,這是目前政府還未能做到的事。可惜的是,今天現場的台灣家長粗暴地質疑兒少超齡,展現了不聽兒少意見的態度。
徐伯瑜說,結論性意見多次出現聽取兒少意見、與兒童協商,也提及了很多有關申訴機制、反對體罰、上課時數等兒少在意的議題,特別是委員要求政府一個獨立的機制來受理學生申訴,並且有一個指引讓學校公正的制定校規。徐伯瑜說,期待教育部在認真聽取兒少意見下,應盡快統一建立相關措施,以與兒少討論校規如何制定與實施。
落實CRC需要由國家願意營造友善兒少參與的協商機制,而不是不斷質疑兒少沒有能力,或是妄自以成人角度貶抑兒少的發言。我們必須感謝國際審查委員透過提問給予政府代表、NGOs與台灣社會,甚麼叫做以兒少作為主體的溝通機制。當委員離開台灣後,政府是否願意肩負起CRC相關政策的引領者與推動者,讓後續CRC的追蹤管考會議納入兒少的意見。從政府開始示範一個公開、透明、友善兒少的參與模式。
成人們與國家主政者,此刻的台灣已不再需要去詢問兒少有沒有能力參與,相反的,我們應該自省,我們是否已為兒少搭好舞台,投入資源,撐出空間,讓兒少為主體的公約在台灣落地生根。因此,我們依然要急切地對國家提出以下政策性的訴求:
一、落實兒少表意及參與權:國家務必檢討相關機制與思維,面對眾多涉及兒少的相關法令、政策及事務,必須主動邀請兒少參與討論,並盡其所能提供兒少得以自由表示意見的友善機制,正視兒少才是這些議題的專家,將其意見納入重要考量。
二、深化CRC教育:行政立法司法部門、學校、教師、家長、照料者等皆需透過在職訓練、課程或大眾媒體宣傳,來了解CRC公約的實質內涵,發展兒童人權的敏感度。此外,各級政府與學校應積極檢視法規命令和校內規定是否違背CRC,還要落實於未來每一個和兒少相關的決定。且為了讓兒少都能理解切身相關的權利保障,必須在高級中等以下學校課程納入CRC,再加上其他核心人權公約,才是完整的人權教育。
三、制定國家級的兒少人權行動計劃:為落實兒少人權,國家必須與兒童和青年共同擬定國家行動計劃,包含:具體目標、明確的執行措施,以及財政和人力資源的分配。
  1. 政府缺乏更高決策層級的兒童及青少事務為主體的專責單位,以協調統整各部門資源的整合與政策推動,我們建議應於行政院下設置兒童及青少年事務專責單位,實質推動與捍衛兒少人權。
  2. 現行沒有獨立的國家人權機構,接受兒童針對私部門權利被侵害的申訴與調查。我們建議總統應盡速落實其承諾,依據巴黎原則設立國家人權機構。
  3. 兒少預算及專責人力不足且有城鄉差異,實質影響對多元兒少人權的保障。我們建議兒少預算應全面提高到至少總預算的5%以上。

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