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【投書】從工會告上台大醫院談起:亟需被改變的醫療人員出國管控陋規
2023年台大醫院在評鑑期間對員工發出「出國管控」規範,引發院內反彈。儘管禁令隨即取消,但工會期待與院方針對相關制度規定進行勞資協商,卻一再落空,因而決定採取法律行動。(攝影/黃世澤)

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2024年1月31日,台大醫院企業工會依《勞動事件法》狀告院方首次開庭。此事件肇因於去年(2023)台大院方在醫院評鑑期間的「出國管控」引發院內反彈,儘管出國禁令隨即取消,但工會期待與院方針對相關制度規定進行勞資協商,一再落空,因而採取法律行動。

事實上,本次爭議非醫療人員首次受出國管控政策影響。2018年台大醫院企業工會甫成立之際,即針對該院護理人員「負時數
如護理人員依規定上班,一天工時8小時,但當日門診病人人數較少、4個小時結束,醫院即要求先下班回家,但沒上完的4小時班算欠醫院的「負時數」;但當另日門診量爆增、要多上4小時班時,醫院即不給加班費、而由原本負時數抵扣。
不得出國」潛規則提出抗議;兩年後在COVID-19疫情下,疫情中心指揮官陳時中無預警口頭宣布醫事人員出國禁令,更是引起軒然大波。
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2023年1月31日,筆者參與台大醫院出國管控訴訟記者會。(圖片來源/台大醫院企業工會)
2023年1月31日,筆者參與台大醫院出國管控訴訟記者會。(圖片來源/台大醫院企業工會)
一封來自院長的公開信⋯⋯

2023年4月17日,台大醫院院長吳明賢以一封全院信,布達評鑑期間同仁應盡本份備戰,故從5月至7月暫緩公務以外之出國申請。此舉一出,引起基層譁然,而台大醫院企業工會亦於當日回應,要求院方撤回禁令,並檢討院內不合理之出國規範。兩天後,在工會發聲及輿論壓力之下,台大醫院人事室公告撤除出國禁令,但這起事件已讓長年飽受爭議的出國申請程序再度浮上檯面。

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2023年4月,台大醫院院長布達評鑑期間禁止員工申請出國。(圖片提供/台大醫院企業工會)
2023年4月,台大醫院院長布達評鑑期間禁止員工申請出國。(圖片提供/台大醫院企業工會)

針對出國管控問題,台大醫院工會顯然不願停在4月19日禁令撤除當下,而是期待在協商會議上徹底檢討該院相關規定,例如員工需要事前申請、載明旅遊地、未如期完成申請績效與考績將受影響等。截至目前近一年過去了,工會與院方顯然未達共識;經過協商、調解不成立後,工會於去年9月聲明將依據《勞動事件法》提起法律行動,近期(2024年1月31日)終於首次開庭。

一而再、再而三的醫療人員出國管控爭議

事實上,本次爭議非醫療人員首次受出國管控政策影響。2018年台大醫院工會甫成立之際,即針對該院護理人員「負時數不得出國」潛規則提出抗議;彼時爭議在工會揭露潛規則、要求院方發文澄清後告一段落。不料,兩年後COVID-19疫情襲來,疫情中心指揮官陳時中無預警口頭宣布醫事人員出國禁令,更是引起軒然大波。

(延伸閱讀:〈【法律解析】以防疫之名限制醫療人員出國,國家有權力嗎?怎麼做才合宜?〉

每次的出國管控爭議,或有不同情境考量。例如2020年疫情期間的醫事人員禁令,觸發不少公權力侵害人民基本權與否的討論。其中,該禁令是否為行政濫權、擴大解釋《醫療法》《醫師法》、違反《憲法》第10條之遷徙自由,又或符合同法第23條「避免緊急危難、增進公共利益所必要」之情境,得以適度限制人民自由,對此各方恐有不同解讀與立場。

然而,2023年台大醫院的「評鑑出國禁令」似乎沒太多爭論空間。整起事件盡顯院方視人民基本權為無物,毫無法治觀念可言。長遠來看,醫院管理者試圖以投機方法,應付短期評鑑,卻忽略一時之舉可能破壞院方誠信、損及員工信任,造成長期的負面影響。如此一來,即便通過評鑑,對院內士氣、乃至整體醫療環境恐是弊大於利。

評鑑出國禁令撤回後,檢討現行出國申請制度的聲浪並未止息,迫使台大醫院於同年7月18日公告新版《員工申請出國應行注意事項》,刪除原規定中「兩週前提出申請」、「核准」、「奉准」等字眼;即便如此,根據新版規定,員工仍須至差勤系統提出出國申請、填妥旅遊地、申請完成後方可出國;如未完成出國申請程序,仍將被提至考績委員會議處。

針對上述關鍵點,至今院方及工會非但未有共識,更已進入訴訟程序。攤開兩造於2023年9月21日勞資爭議調解之說法,院方認為「基於疾病感染管制、及人力調配之考量,針對請假流程及程序,需有一定之管理程序」;工會方反駁醫院「各項審查、限制及懲處條款,均缺乏法律授權、違反比例原則及勞動法令甚為明確」,因此要求刪除相關規定。

出國管控的倫理考量:自主行動及隱私保護

環顧歷史,公共衛生管制常涉及公共利益與個人自主等價值衝突,故引發的爭議事件不在少數;而公共衛生倫理,則幫助人們釐清公衛管制手段背後的倫理考量,甚至思考如何權衡不同價值之間的衝突,做出更符合倫理的決策。

那麼管制政策背後,通常存在哪些倫理考量呢?對此,美國維吉尼亞大學倫理學者James Childress等人(2002)曾結合功利主義(Utilitarianism)、正義與平等(Justice and egalitarianism)、康德主義(Kantianism)、德性論等原則,提出分析公衛管制政策的一般性道德考量(Prima Facie Moral Considerations)
  1. 是否產生效益
  2. 是否避免傷害他人
  3. 是否產生最大效益
  4. 是否符合分配正義或程序正義
  5. 是否尊重自主選擇與行動
  6. 是否保護隱私
  7. 是否守信用
  8. 是否資訊透明
  9. 是否建立與維繫信任
,例如該政策是否產生最大效益(utility)、是否符合分配正義或程序正義等等。

以一般性道德考量檢視台大醫院的出國管控規範及程序,能發現該規範抵觸上述考量中,對隱私的保護及自主行動的尊重──而這正是評鑑出國禁令事件以來,工會屢次表達最不滿之處。隱私方面,醫院現行的「非因公出國申請單」,仍保留出國類別(旅遊、探親、參加國際學術會議、與業務相關活動、奔喪、參訪交流)、前往國家(包括轉機地區)等必填項目,並要求員工提供佐證文件。也就是說,員工必須用上述個人隱私作為「交換」,才可能順利申請出國;若未經上述交換即自行出國,更會被提至考績委員會議處。

另一方面,自主行動,本是人民之自由;自主排定及運用休假,也應屬受僱者之自由,不應受雇主審核。從倫理面論之是如此,從法律面論之,亦可呼應此主張。即便撇開《憲法》不談,《勞動基準法》第38條規定,特休假應由勞工排定之,若雇主真有經營上之急迫需求,應與勞工協商調整,也在體恤雇主經營急迫需求之下,體現勞工自主選擇及行動的精神。

撇除《勞基法》適用人員,公務人員非因公出國之報核程序,早在2002年被刪除;換句話說,國家規範並不構成台大醫院審核院內公務人員非因公出國之理由。總歸來說,出國申請制度,一方面迫使員工拿個人隱私「交換」出國許可,另方面預設雇主有否准員工休假之權力,在這兩方面有違一般性道德考量對自主行動和隱私保護的重視。

決策過程的倫理考量:程序正義及信任建立

一般性道德考量不僅討論政策本身,同樣肯認政策「決策過程」的重要性,包括程序正義、信任建立及維繫等內涵。回溯2018年台大醫院護理人員「負時數不得出國」潛規則爭議、2020年疫情期間醫事人員出國禁令、2023年台大醫院評鑑期間出國禁令、乃至延續至今的台大醫院出國管控規定爭議,儘管看似均為一次性的個案,然種種管控加諸於醫療人員身上的情緒成本(emotional costs),實則一次又一次地累積,或者埋入下次勞資衝突的種子,或者加速醫療人才的離去,如此實在談不上信任建立及維繫。

另一方面,不論出國管控政策出自何種動機或情境,歷次爭議的共通點在於:主事者慣於忽略公共證成(public justification)、公共課責(accountability)或公共審議(deliberation)的過程,逕自定奪最終決策;受決策侵害的醫療人員,往往來不及表達意見,便得被動接受結果。

直白地說,歷次出國管控的決策過程,與一般性道德考量的程序正義──尤其確保受影響者參與的精神背向而馳。例如2020年,衛福部頒布出國禁令前,不僅未和第一線醫事人員進行任何形式之徵詢、溝通或磋商,甚至在宣布當天表示「相關實施細節將於本週⼆(25日)邀集各級醫院協會代表、專業學會及院長共同討論確定後實施」。此舉充分體現勞、資、政的權力不對等,使主事者能找沒有異議的醫院管理層背書,卻將最受政策衝擊的受僱醫事人員排除決策過程外。到了2023年,即使疫情穩定受控,沒有其他緊急狀況,但台大院方在出國管控事件的決策過程,顯然未因承平時期而更加民主。

化解僵局,走出舊時代格局

當公共利益與個人自主等倫理價值間發生衝突時,如何權衡、進而做出決策或行動呢?Childress等人(2002)提出5項政策介入的「可辯護條件」,認為若要辯護管制政策之正當性,制定者起碼要證明政策手段符合下列5項條件:包括有效性(effectiveness)、符合比例(proportionality)、必要性(necessity)、最小傷害(least infringement)、公共辯護(public justification)。面對當前院方與工會在出國管制政策的僵局,本文以為台大醫院應有能力、更有責任通過上述條件的檢驗,設法走出舊時代的格局,作為各醫院的表率。

以必要性為例,台大醫院反覆提及出國申請制度的必要性在於感染管制及人力調配。就感染管制而言,COVID-19疫情至指揮中心解散前,各機關人員確實須配合人事行政總處函規定,於平、假日出國應明確填報或使機關知悉前往國家、地區;但該規定屬防疫政策下之緊急應變措施,在去年(2023)5月1日指揮中心解編後不復適用。若台大院方欲採取和緊急時期同等之管制手段,恐須提出更強而有力的主張為之辯護。

人力調配而言,本文主張休假為員工權利、人力調度為雇主責任。員工不能在休假規定的範圍外,無限度地排休;相對地,雇主也應在不侵犯員工休假權利的前提下,落實人力調度之責。若雇主於人力調度上有急迫需求,如前文可依法與員工協商調整。但倘若雇主經常性遇到人力調度困難,那更該想辦法營造良好的職場環境留下人才、補充人力。

同理,針對有效性、符合比例、最小傷害、公共辯護等面向,台大院方也應向員工充分解釋、正面對話,用公開透明、訴諸理性與證據、聽取受侵害群體想法、建立公眾信任的方式,落實公平的決策流程(fair process)。若未能合理證成出國申請的有效性、符合比例、必要性、最小傷害和公共辯護,也未能合理回應出國申請干預隱私權、自主行動的質疑,台大院方應勇敢承認錯誤、果斷廢除出國申請制度,用行動重新贏回員工信任。

提升待遇、補足人力,才是問題核心

一般性道德考量與可辯護條件,雖然有助於釐清政策決策的是非,但並非完美無缺。台灣公衛倫理學者葉明叡等人(2023)即批判該框架未充分考量受影響群體的實際處境,例如該政策是否造成或深化既有的階層關係?為補足5項可辯護條件的不足,葉明叡等人(2023)參考Iris Young「壓迫的五張臉孔(five faces of oppression)」的概念,納入勞動壓迫、文化壓迫、暴力壓迫等社會實質議題,提出更周延的公衛規範分析架構。

事實上,勞動壓迫就是出國管控政策的核心議題,其中尤以勞、資、政長年的權力不對等,施政者、管理層在在忽視「提升待遇,補足人力」為甚。嚴密的出國管控,凸顯醫院人力配置長年不足,才必須將休假人力納入管控。站在院方立場,比起提升待遇、補足人力的治本之道,依循舊規、透過不合理的管控維繫管理運作,或許是當下「阻力更小」的路;但站在眾人角度,若院方持續一意孤行,歷史只會記得這是條踩踏員工權益走出來的路。

爬梳歷來的出國管制爭議,不難發現勞、資權力愈不對等,資方愈可能濫權,進而剝奪勞方權益。例如2018年台大護理人員「負時數不得出國」潛規則,或2023年評鑑期間禁止員工出國,便是科部主管和院高層濫權的結果,是勞、資權力不對等的再現;我們也沒有忘記,兩起爭議之所以被撤除,除了歸因規範本身的荒謬,更是員工組成工會、集體爭取的成果。

權益的多寡有無,一向是前進與倒退之間動態拉扯的過程。如果我們期許將台大醫院拉向尊重自主、保護隱私、程序正義、相互信任的一端,那麼我們必須在出國申請事件中成就這些價值,成為歷史典範,廢止勞資不對等的規範,阻絕鬧劇重演的可能。

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