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周玟琪/「中年流沙」警訊,高齡社會的勞動政策承諾實現多少?
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示意畫面,非文中指涉對象。
示意畫面,非文中指涉對象。
今年3月底,台灣65歲以上高齡者的比率已超過14.05%,正式邁入「高齡社會」(aged societies),並將以世界上最短的時間7年左右,在2025~2026年超過20%的比率,邁入「超高齡社會」(super-aged societies),影響所及不只是15~64歲工作年齡人口數已從2016年開始減少,我國的中高齡與高齡者的勞動參與率都是在亞洲主要國家敬陪末座。
根據勞動部〈2016年國際勞動統計〉,台灣55~64歲就業率僅有45.8%,與台灣人口老化程度相似的韓國則高達66.1%;台灣的女性勞參率雖在25~29歲達到高峰,但是隨後一路下滑,政府的支持性措施不足,二度就業困難,以致於中高齡女性勞參率也是在亞洲國家落後,如55~59歲女性勞參率僅有41.4%,60~64歲也僅有22.9%,亞洲主要國家都還有5~7成。

中高齡失業議題不該再隱形

今年2月,45~64歲中高齡失業率看起來只有2.01%,但失業者有8萬7千人,低於20~24歲的11.89%、9萬8千位青年失業者,因此常常被政府以青年失業率比較高為由先改善青年失業,甚至擔心推動中高齡就業影響青年失業,因而不斷延宕我國因應人口老化、勞動力結構老化,而應有的就業促進與法規因應。
但這只是形成青年與中高齡群體的對立,而不是形成國際組織所呼籲的活力老化與世代團結並行的方向來發展;因為透過適當的職務再設計、工作分享、漸進退休、傳承技術與經驗與創造多元彈性就業機會管道,是可以讓不同世代依照自己的體力、能力與意願及生活方式的安排,選擇合適的就業機會,而不是互相敵對與受困於資本主義的年齡歧視。
隨著少子女化,45歲以上已佔15歲以上民間人口比率將近一半,近10年來,55~59歲與60~64 歲戰後嬰兒潮的增加幅度分別達到83.95%與75.32%,45~49歲僅增加3.43%,也讓最近幾年嬰兒潮退休人力的衝擊與因應,形成各國營、民營與各大專院校等組織頭痛的問題。主計總處曾經在2014年針對中高齡工作歷程做過調查,當時發現,在197萬6千位有離職經驗的中高齡者中,有將近9.4%曾因為體力不再勝仼原有工作而離職,其中僅有8萬人曾復職。這些非自願被迫離職,更凸顯對於中高齡者職務再設計的重要性。
政府的勞動與就業政策如仍繼續聚焦在控制失業率於3.75%~3.82%,或是主要就業政策的施政成績,忽略憲法第152條有提到「人民具有工作能力者,國家應予以適當之工作機會」、第153條「國家為改良勞工及農民之生活,增進其生產技能,應制定保護勞工及農民之法律,實施保護勞工及農民之政策」,不免令人憂心。

六大勞動政見,對中年流沙有何支持?

蔡英文在2016年競選時的六大勞動政見,主要包括: 一、「縮短年總工時」,但之前《勞基法》再次修法,的確傷害到人民對於政府支持勞工的信任; 二、「扭轉勞工低薪困境」,主張制訂最低工資法,確保勞工家庭基本生活,但目前卻困在要不要立法的僵局; 三、「支持青年與中高齡就業」,要推動就業與技術傳承的世代合作。
六大勞動政見中承諾,將推動工作卡,作為促進與支持青年連結就業服務與職業訓練體系的工具;也要提升中高齡者的勞動參與,透過職務再設計,開發中高齡適合的工作機會,提供有意二度就業的中高齡勞工獲得長期照顧體系的資源,協助中高齡勞工能夠重返職場再就業;讓年輕世代與年長世代,一起攜手合作,傳承勞動者的經驗、技術與知識,共同提升台灣的技術與薪資水準。
其中,新制訂的《中高齡暨高齡者就業專法》草案,僅是其中一項有助於達成目標的策略。目前草案主要包括禁止年齡歧視、協助在職者穩定就業、促進失業者就業、 支持退休後再就業與開發就業機會,且著重在結合創新產業政策開發職缺,整體而言相當保守,除了納入65歲以上高齡者的就業,仍缺乏適性適量與多元在地化與差異化的服務設計。
《中高齡暨高齡者就業專法》草案對於薪資協商、縮減工時、漸進退休與社區就業機會開發與在地創生社區經濟著墨有限。對於支持中高齡者照顧家中長者,也僅有轉介既有長照資源,而不是針對中高齡者照顧長者離職,對「中年流沙」提供具體支持方案。例如,我國公務人員有一年留職停薪侍親假,而《性別工作平等法》雖有家庭照顧假,卻併入事假計算,顯示我國對於勞動者的工作與家庭的平衡與支持措施,仍有很大的調整與改善空間。
韓國、新加坡、日本等與台灣都分別屬於東亞發展型的福利國家,過去都是重經濟與輕福利,但這些年卻看到其他國家多有先見之明,且能及早因應人口快速老化的挑戰。日本(1971)、韓國(1991)與新加坡(1993)都早有相關立法,日本更在1986年修法將社區銀髮人才中心的設置列為專法的專章,幫助高齡者找工作(註)
這是普及式的社區銀髪人才運用,會員為60歲以上,主要由政府委託民間辦理,東京都、北海道與大阪府到各縣等幾乎每一個區都有,就業機會非常多元,包括短期和經營管理等。
台灣雖然有勞動部設立銀髮人才資源中心,目前在新北市與高雄市兩處,但逐步建置在地化、普及化的社區銀髪人才中心是更佳方案。
,台灣已嚴重落後,無怪乎中高齡的勞參率如此低,在資本主義生產體系下,2017年僅佔總受雇者的比率為32%(公營44.7%;民營31.7%);我們也可發現年齡越長,擔任自營作業者或是農業勞動者的比率越高,因為除了少數有特定關係者,多數都難以繼續退休後再就業。
至於六大勞動政見的後半,還包括「立法保護非典型勞工」,包括部分工時勞工保護法與勞動派遣法,但相關草案已存在多年,目前未見突破跡象;「保障過勞與職災勞工」,主張希望朝向職災勞工保險單獨立法,亦被困在職業工會的阻擋;最後一項「公平的集體勞資關係」,鑑於台灣工會組織率偏低,如要發展公平的勞資關係,勢必要提升與改善勞資協商與勞資會議機制,尤其是有關工資、工時與福利條件的調整。
整體觀察六大勞動政見,可發現行政機關的處理態度,並不夠積極,許多進度在原地打轉或走不出新思維,對於多項政見內涵所推出的具體計畫與行動績效,也多是乏善可陳。甚至在工作機會創造與確保(包括有助於地方創生的社區就業機會等),反而看到107年就業安定預算書中,有助於落實此項目標的多元及培力計畫經費被減列,令人感到相當不解。

每20位勞工,1位外籍——看出勞動政策矛盾

另外,在蔡英文總統力推搶救低薪困境之餘,我們卻看到國家仍持續引進外籍勞工,今年底我國的外勞人數將突破70萬人。政府推行長照2.0計畫,希望創造本國照顧服務員就業機會,以及衛福部將從今年6月起保障全職照服員月薪為32K(註)
目前我國有超過12萬人接受長照訓練,但僅有2萬8千位左右投入工作,訓用合一率僅有3成左右,改善照顧服務員勞動條件勢在必行。
,但是我國外籍看護工仍持續增加,目前已達到25萬名,未見逐年銜接本國照顧服務體系的具體跡象。台灣外勞人數佔本國勞動力人數已超過5%,但韓國、日本都僅有1%~2%。國家內部不同部門的施政正處於次體系互相矛盾的狀態。
聯合國在2015年有193個國家參與建議的17項永續發展目標(SDGs),將以15年的時間因應2030年到來,其中第8項建議包括「促進包容且永續的經濟成長,達到全面且有生產力的就業,讓每一個人都有一份好工作」,顯然,我們宣稱是一個進步國家,但我們卻看不到真正進步的跡象!
面對台灣世界排名前5名的超長工時(年總工時超過2,000小時),與將近20年薪資停滯成長與低薪困境,政府怎能變成對企業只是道德勸說,而不是積極扮演國家對應資本主義分配不平等、製造業外移、三角貿易生產不在台灣與服務業低薪工作的成長(註)
例如根據統計,台灣受雇勞工報酬佔國內生產毛額從1990年的51.0%,到2014年只剩下43.9%。
,進而扮演積極調控者與監督管理者?
國家一年因引進外籍勞工恐影響本國就業因而需繳納的就業安定費,將近150~170億元,加上《就業保險法》的積極就業促進也有25億元,國家的職業訓練費用一年更有55億元,但是我們是否有善用國家資源?答案恐怕是沒有。
經濟合作發展組織(OECD)曾對其會員國之高齡社會挑戰,提出三個P的因應方向,第一個P是指Population(人口層次),也就是透過生育及移民方向因應;第二個P是指Participation(勞動參與層次),也就是透過提高本國勞動市場參與方向;第三個P是指Productivity(勞動生產力層次),也就是提升單位勞動產出。但目前我們看到國家有少子女因應與外勞引進(不論是白領與外勞)的作為,卻相對未見到積極提高本國勞動參與率與勞動生產力的方向。

建議:地方創生、社區就業機會創造

除了人口快速老化的趨勢挑戰,台灣面對新一波的智慧型生產,甚至是透過自動化、智能機器人替代勞動的失業憂慮,也開始在民眾的內心滋長。未來的工作機會在哪裡?根據其他國家的發展經驗,可發現「空洞化的工作」與「就業兩極化」的趨勢
註:出處見Gratton A. and Scott, A.(2016)The 100-Year Life: Living and Working in an Age of Longevity。許恬寧譯(2017),《100歲的人生戰略》,台北:商業週刊。
已儼然形成。因為高階與低階工作有可能成長,但中階工作下滑;科技雖然可能取代中階工作,卻可能形成高階工作的輔助;當高階工作收入增加,可能對低階的服務需求增加,隨著取代、輔助與需求效應的作用,勞動市場的空洞化與兩極化就可能形成。
因此,對於未來工作要培養兩項核心能力:一是根據專業技能、溝通技巧與解決複雜問題的能力;二是培養創意、人際互動與情境適應或是手作相關的能力。以蘋果公司(Apple)為例,每位富士康員工創造的價值約為2千美元,但蘋果每位員工創造的價值超過64萬美元。
國家對於人才培育,不論是教育養成到職業訓練甚至是教師、家長與青年學子的觀念,都有翻轉的必要,相對應的制度也要使得未來的勞動者具備多元跨領域的能力,民眾有多元、便利、有效的職業能力開發及終身學習的機會,如此才能提高創新與順利因應產業與科技變遷的機會。
最後,因應國家及各縣市快速的人口減少或是流失,結合「地方創生」與「社區就業機會創造」將是另一個國家可以努力的方向。
鑑於全球資本主義所造成的貧富差距擴大、年輕人失業、低薪困境,國家如何投注適當資源,帶動老化地區或是偏鄉的永續發展,透過在地化的民間組織,建立在地公共需求與生活品質提升與地方特色產業、文化觀光與環境永續的經濟,都是有待推動與努力的方向。如此,我們才能在高齡社會與智能機器人時代的來臨,不畏挑戰,透過價值的凝聚、社會的投資、群體的融合與世代的合作,創造出真正的公義社會與幸福家園!

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