蔡英文執政一年 勞動政見落實多少?

5月16日,勞動部召開「蔡英文總統六大勞工政見執行情形」說明會,自評在15項政見中已完成5項,並強調最為落實的政見為去年年底通過的「一例一休」修法案。然而,這則新聞在網路上卻被網友噓爆,痛批政府「自我感覺良好」;根據《報導者》最新更新的「蔡英文勞動政策追蹤平台」,僅有一項政見完全落實。

到底,政府的勞動政見落實了多少?為什麼政府說法跟民間感受落差這麼大?

《報導者》在5月1日勞動節推出追蹤平台,將蔡英文的「六大勞動主張」畫分為18項政見,並隨時更新內容。針對就職一週年,我們將勞動部認為落實的政見與追蹤平台進度比較,如下表:
蔡英文執政週年,勞動部自評政見執行成果與《報導者》評價不一。(製圖/黃禹禛)
蔡英文執政週年,勞動部自評政見執行成果與《報導者》評價不一。(製圖/黃禹禛)
勞動部自認有3項政見完全落實,不過《報導者》追蹤,只有「勞工特休假貫徹實施」一項政見為完全落實,「落實週休二日」則因修法結果與原先主張有落差而被評定為「部分落實」。而「提高加班工資」及「修法限縮責任制」2項政見則被列為破局。雖然之前修法提高休息日加班工資,但勞動部最新函釋卻大開後門,讓勞工可能加班費、補休皆落空,近期更公告考試闈場人員適用責任制,顯然與原政見目的不符。對此,勞動部表示將持續滾動式檢討。
為了讓讀者能更清楚每個政見目前執行的狀況,及其所代表意涵,接下來將就六大勞動主張及其下政見做更為詳細的分析。

一、縮短勞工的年總工時

  1. 減少總工時,週休兩天:部分落實
  2. 勞工特休假要貫徹實施:完全落實
  3. 提高加班工資:完全落實 → 政策破局
  4. 修法限縮責任制工時:政策破局
蔡英文的第一項勞動主張為縮短勞工的年總工時,為了達到目的,提出週休二日、提高加班工資、落實特休假及修法限縮責任制工時等四項主要政見。
因應去年法定正常工時由雙週84小時改為單週40小時,為讓勞工能實質週休二日,去年年底立院三讀通過俗稱「一例一休」的《勞基法》修正案,增加一日「休息日」,調高休息日加班費,並有擬制工時工資設計,希望能「以價制量」,讓雇主不再要求勞工於休息日出勤。
為了搭配一例一休修法,蔡政府同時也砍掉勞工的7天國假作為配套措施,並修改特休假規定,若勞工未休完,雇主應折換薪資給勞工。由於此修法一次處理了週休二日、特休假及加班工資等議題,因此勞動部將縮工時的主張列為「落實最完整」,甚至週休二日成為蔡英文宣稱五項政見落實的其中一項,但招來外界質疑。
在5月1日上線的追蹤平台中,我們考量一例一休與週休二日原先的「二例」有落差,且同時砍掉7天假,縮工時成效有限,因此列為「部分落實」,而將「特休假」及「提高加班工資」2項政見皆列為「完全落實」。不過,隨著一例一休上路以來的紛紛擾擾,勞動部陸續釋出新的函釋及行政命令作為配套,勞動法權威、文化大學法律系教授邱駿彥便直言,勞動部5月3日發布的函釋幾乎讓縮短勞工年總工時這項主張「破功」,並讓「提高加班工資」這項政見完全破局。
邱駿彥怒稱這個末號為937的函釋為「足受氣
閩南語,「很生氣」之意。
」解釋令。由於此函釋出爐後,容許勞資雙方透過協商將休息日加班費改為補休,就連補休標準、補休期限及屆期未休完之時數如何處置都交由勞資雙方協商,在目前台灣勞工較為弱勢的情況下,極可能變成雙方約定補休時間,一旦時限內補休不完,雇主也不需要再付加班費。勞工等於是兩頭空。
他並提及,這是《民法》債務更新的概念,就像欠人100萬,沒錢用車抵,一旦車毀了債也不用還了。他批評這項函釋完全破壞原先法令的美意,讓雇主可以有恃無恐地要求勞工在休假日出勤;團結工聯祕書長黃育德也痛批,過去從沒有勞動部官員敢這麼解釋,是「勞基法第24條首度死掉」。
因此,我們此次將「提高加班費」一項由先前的「完全落實」改為「政策破局」。
至於整體工時是否能縮短,文化大學勞工關係系副教授李健鴻強調,須等政策實行一段時間後,直接觀察職類別薪資調查中的工時統計,讓數據說話才是最準確的。
修法限縮「責任制條款」《勞基法》第84-1條方面,儘管勞動部於說明會上強調已逐年將適用責任制工作者由122類限縮至67類,但由於日前勞動部仍接受部分業主申請,研議是否將奧運採訪記者、殯葬業從業人員等納入第84-1條,並於5月3日公告新增考試之闈內人員第84-1工作者,被視為與原政見方向不符,因而同樣列為「政策破局」。
台灣勞動與社會政策研究協會執行長張烽益強調,目前84-1最嚴重的問題為遭到資方濫用,許多勞工不清楚「責任制」僅適用於特定工作者,往往因資方片面宣布而認為自己屬於責任制工作者,因此勞動部除了限縮適用工作者及法條外,也應多加宣導,讓勞工知道84-1的真實意義。

二、扭轉勞工低薪的趨勢

  1. 訂定「最低工資法」:開始動作
  2. 改善青年初次就業:持續辦理
  3. 翻轉教育與就業的生涯歷程:持續辦理
台灣實質薪資凍漲16年已是不爭的事實,對此,蔡英文將訂定《最低工資法》及改善青年就業做為改善台灣低薪問題的主要策略。因此我們追蹤《最低工資法》立法進度,而非蔡英文對外宣稱達到政見落實的一次性基本工資調漲。
《最低工資法》強調要保障勞工及家庭的最低生活水準,立法改變目前基本工資審議程序,提高審議的議決位階,將社經指標入法;不過,專家學者或許認可將基本工資法制化的決心,但仍不看好這些政見真能扭轉低薪趨勢。
張烽益認為訂定《最低工資法》雖不見得能改善低薪,但最重要的是能將最低工資審議法制化。他提到現行的基本工資審議一年才開幾次會,許多委員都不是長期研究的學者專家,往往是開會前一個禮拜才接到通知,當場勞資雙方「玩假的」,使審議淪為背書,他認為法制化不用將規則公式訂死,但至少要有規則可循,避免過去台灣基本工資十年凍漲的情形。
黃育德則對《最低工資法》抱有疑慮。他認為,如果要讓基本工資審議成為獨立的委員會或法制化,靠著修《勞基法》一樣也能達成,由於最低工資審議須參考最低生活水準,他擔憂在《最低工資法》草案內容不明的狀況下,前勞動部長潘世偉曾提過的「分區基本工資」會捲土重來,連帶勢必也會重吵本外勞脫鉤議題,好比可能就會吵未來要參照印尼指標還是越南指標,整體勞動條件只會每況愈下。
關於青年初次就業,專精就業研究的李健鴻提及,其實長期失業者以大專以上學歷的年輕人居多,其中又以初次尋職者最多,顯見問題之嚴重。不過他認為,目前改善青年就業政見多延續過去政府的舊計畫,過去「明師高徒」計畫因勞資不對等的剝削等問題產生爭議喊卡,而學習德國學徒制的「雙軌計畫」起初成效不錯,後續卻因參與企業良莠不齊而逐漸產生問題。
相較之下,「翻轉教育與就業的生涯歷程」則是蔡英文新提的政見,「先僱後訓」及「訓練費用補助」措施鼓勵高中職畢業能先投入職場再就學。黃育德細看計畫內容後認為,其中的「青年教育與就業儲訓」祭出每月補助1萬元、3年36萬元的青年儲蓄專戶,並沒解釋如何鼓勵雇主聘用年輕人,感覺像是用錢綁人3年,勞工可能為了領到專戶補助而忍耐各種血汗待遇而「外勞化」。
而勞動部於政見落實狀況說明會中特別提及,目前已確認該計畫有9,000多個職缺,不過對於媒體進一步追問是那些職缺,勞動部次長郭國文僅說工作類型很多元,無法一一說明。

三、支持青年與中高齡就業

  1. 開發中高齡就業機會:開始動作
  2. 推動「工作卡」制度:持續辦理
  3. 推動「中高齡就業專法」:開始動作
邱駿彥指出,在少子化社會,年輕人扶養負擔重,如果讓65歲退休後還能工作的人繼續工作,能減輕年輕人負擔,或許可用定期契約的方式彈性雇用中高齡者,不過他也強調僱傭彈性僅能針對中高齡者開放,絕不能用於青壯年工作者。
李健鴻跟張烽益都提及中高齡就業可能遇到的「逼退」問題,即雇主在勞工薪水達高峰且未達法定強制退休年齡前便逼退勞工,以節省薪水及資遣費支出,期盼中高齡就業專法能解決相關問題。
李健鴻表示,目前中高齡就業專法已有初步規劃的草案,一為鼓勵雇主繼續留任中高齡勞工、第二個是促進失業者找到工作,第三個則是鼓勵退休者重返職場,他認為第一塊最困難但非常重要。張烽益則認為,由於政府很難強迫企業雇用高齡勞工,因此應先從特殊流程、輔具等工作環境設計開始改進,一步步鼓勵企業任用高齡勞工,與「開發中高齡就業機會」政見內容相似。
至於「工作卡」,李健鴻提及這在日本是結合職涯諮商、推薦媒合及職涯訓練3個系統,讓諮商師、就業中心及職訓所相互結合,可以更主動推薦失業者適合的工作,有效降低失業率;而現行台灣欲推動的工作卡比較像是改良版的「工作介紹卡
就服中心介紹工作用的資料表。
」,並沒有打算要像日本整合不同職訓系統,可能無法準確媒合工作,在降低失業率的成效上恐怕會有落差。

四、立法保護非典型勞動

  1. 訂定「派遣勞工專法」:開始動作
  2. 公部門減少派遣員工:開始動作
  3. 訂「部分工時勞工保護」相關立法:開始動作
台中榮總聘雇的派遣人員。(攝影/林佑恩)
台中榮總聘雇的派遣人員。(攝影/林佑恩)
因應派遣人數大幅提升、公部門大幅任用派遣所衍生出的種種問題,蔡英文於勞動政見訂出要求公部門減少派遣,以及訂定《派遣勞工專法》等政策。不過比起蔡英文2012年「限制勞動派遣的不當擴張」參選政見,這次政策顯得較為保守。
邱駿彥表示,勞團在派遣專法立法上有兩種立場,一派是主張應立法給派遣勞工保障,另一派則擔憂專法會使派遣就地合法,反對立專法並應全面禁止,他認為這20幾年來沒有立派遣專法,受傷害最大的還是派遣勞工。
他認為,立派遣專法最需要思考的是要將派遣勞工定義為「補充性」或是「替代性」勞動力,由於替代性將會排擠正式雇用人力,所以應該思考如何限制補充性,尤其台灣企業外勞進用比例已經很高,政府應思考使用派遣工的最終目的為何。
李健鴻同樣主張應立專法,他擔憂若拖越久,派遣公司及派遣人數越多,利益團體越多,越難嚴格立法;張烽益則認為立派遣專法是「不得不的選擇」,立法至少能多少減低目前濫用情形,但他認為目前應先使用政策工具強力禁止派遣,再談立法問題。黃育德則主張不應訂立專法,他認為政府始終沒拿出禁止派遣的決心,即便要立專法,也應在專法中明文禁止派遣,如設定「2年後全面禁派遣」,讓專法作為派遣禁用前過渡時期的保障。(更多立法細節可參考:禁不了也管不著——進退兩難的派遣專法
對於公部門減少派遣人力的政見,邱駿彥及黃育德都明確指出,即使政府端出數據說明勞動派遣人數下降,但實際上卻將勞務承攬出去,使得非典任用情況更加氾濫,甚至更欠缺保障,承攬人力也應減少使用。(延伸閱讀:政府派遣人力下降背後⋯⋯問題真的改善嗎?
另一塊須重視的非典型勞力則是「部分工時勞工」,邱駿彥認為由於制訂保護法並不是那麼容易的事情,根據數據,台灣現行部分工時勞工僅占整體4.9%,按照現行勞基法給予保障就足夠,他認為部分工時勞工最大的問題在於「是否納勞保」。由於現行勞保條例,公司不到5人沒有強制加保,在專發納保財的職業工會杯葛下,勞保條例極難修改,若無法全面強制納保,即使擬定部分工時保護法,幫助也有限,因此部分工時勞工缺乏勞保的問題應該要和職災保險單獨立法一起談。
黃育德也反對部分工時勞工立法。他認為各種專法及專章只是不斷在符合勞力彈性化的需求,他主張許多保障都可以直接透過修《勞基法》達成,應盡量避免勞力彈性化這件事。

五、保障過勞與職災勞工

  1. 將「職災保險」單獨立法:開始動作
  2. 職業病預防及補償:開始動作
延續部分工時勞工保護的討論,邱駿彥及黃育德同樣認為兩者應一起談,不過邱駿彥主張職災保險應單獨立法,黃育德則反對。
邱駿彥表示,現在的職災保險依附於勞保之下,部分雇主為了節省勞保年金支出會故意低報;職災保險若單獨立法,平常加保多少,發生事故可以回多少,不像現在有上限,資金來源較充足也比較能照顧勞工。此外,他也提到職災保險或許能設計成在超商就能加保,某些一天的臨時工人要加保,隨時都能完成。
黃育德則表示,「團結工聯」反對職災保險單獨立法,並主張4人以下應強制納勞保。他提及,因為勞保具有年金及職災保險2種功能,若是臨時工作人員僅納職災保險,未來便欠缺年金保障,且職災風險與雇主直接相關,若職災保險單獨立法,等於由保險支付理賠,讓雇主不用負責。
而對於勞動部強調會簡化勞保職業病認定流程,以達成職業病預防及補償政見,黃育德認為目前職業病認定問題並不在於流程繁瑣,而在於職業病因果關係難以確立,導致許多職業病都無法納入勞保申請範圍內。

六、公平的集體勞資關係

  1. 工會法修法降低組工會門檻:開始動作
  2. 建立勞工參與公司治理的新模式:持續辦理
  3. 推動職場權益教育:持續辦理
邱駿彥指出,全台灣133萬家企業,企業工會才不到1,000家。目前台灣工會人數門檻為30人,遠高於日、韓、香港,也比中國規定的25人高,加上不允許複數工會,很多職業工會只幫忙代辦勞保,一旦企業工會被資方把持,勞工很難尋求工會保護,因此下修組工會的門檻非常重要
張烽益則認為,在中小企業林立的台灣,人數門檻勢必要下修。他指出台灣目前逐漸走向多元的「準複數工會」,現在許多產業工會冒出來,企業內部也有廠場工會、關係企業工會等,不過多元工會仍和複數工會不同,更重要的是應解決單數工會限制,讓企業內部容許複數工會,才能保障勞工的選擇權及決策權。
不過黃育德認為,儘管勞動部說舉辦座談會、發問卷徵詢工會意見,但大多數受徵詢的工會都已是企業工會,對於產職業工會發展較不關心,而現行法令對於廠場工會成立門檻較高,也應討論下修廠場工會門檻。
勞動部對於「建立勞工參與公司治理新模式」的進度,主要強調辦理勞工董事培訓課程。不過黃育德及邱駿彥都認為勞工董事對於勞工不見得是好事,即使大眾想像勞工董事可以扮演勞資橋樑的角色,但實際上,可能造成工會與勞工或工會間不同派系的紛爭,有些工會理事長擔任勞工董事也可能傾向資方,反而不利於工人團結。
至於職場勞動權益主打高中職師資培訓及校園巡迴等活動,邱駿彥認為勞動教育與大學生最為直接相關,應優先考慮從大學做起,黃育德則說,目前這種持續性的活動已辦理多年,最直接的幫助應該是列到課綱中,就連過去頗具爭議的前勞動部長潘世偉都曾提過勞動教育法,為什麼現在的勞動部反而不提了?
除了上述六大主張的18項政見外,勞動部列出的其他政見還包括勞保年金改革、提高勞動基金投資營運績效及參與五大創新產業投資。不過先前勞團曾組成勞保年金苦行團,全台行腳反對勞保年金修惡;而國道收費員日前也於凱道展開苦候行動,控訴勞動部簽訂協議後卻單方面逕行調整,導致跳票,儘管勞動部次長表示會再持續溝通,力求圓滿解決,但就目前蔡政府交出的勞動政見成績單,似乎離令人滿意還有一段距離。

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