評論

蔡中岳/這些年台灣人一起受過的「選舉公路」夢魘

為進行拓寬經歷多次環評的花蓮193縣道。(攝影/王文彥)

4年一度盛宴──總統大選將至,重量級交通建設紛紛出籠,高鐵突然像八爪魚一樣長出腳,無論往南延伸至屏東或是往東延伸到宜蘭甚至花蓮,都成為未來方向。

就像衣櫃裡永遠缺一件衣服,公路建設也永遠少一段,國道6號延伸花蓮、蘇花安、花東快每4年冒出來一回。剪綵也不能停,西濱、南迴、蘇花改紛紛在選前剪綵通車,幾年前上個回合的口號有些築夢踏實、有些繼續有夢最美,而下一輪的交通可行性評估永遠都是可行,拼建設不分藍綠,「選舉公路」不停歇,台灣裝得下嗎?

台灣的公路,已經夠多了嗎?

無論回答夠與不夠, 這顯然不是個簡答題。自從有交通統計以來,台灣自有小客車的持有率持續攀升從未停滯成長,截至2019年10月,全台已有690萬輛自有小客車登記。原以為可以解決交通瓶頸的建設都無法達成效率,五楊高架原要解決國一、國三的尖峰壅塞,而現在持續有人以舒緩交通的美名,提出要蓋第四條平行快速公路或是將五楊高架持續延伸,但回到30年前決定興建雪隧(國道五號)的決策,當時有任何一個推估,算到今天雪隧壅塞到成為宜蘭夢魘嗎?如同雞生蛋、蛋生雞的難題,是因為車愈來愈多所以要蓋更多公路,還是公路愈來愈暢通所以車愈來愈多?

台灣路網現有的普及率相當高,絕大多數的公路建設興建,都不是從無到有,而是要在既有的公路上加強,無論是拓寬抑或平行建設。正當預算加總344億的台九線拓寬工程(花蓮段140億南迴段204億)如火如荼地朝向「安全景觀大道」前行的同時,近乎完全一樣功能的花東快速道路正從政客口中高喊,而台九線一年壅塞的時間手指頭就數得完,耗資千億的花東快有經過完整的需求評估嗎?

檢視決策過程,一條路是怎麼蓋成的?

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選舉支票、交通建設、國土規劃、環評、公路、余志偉
如果去問社區民眾:「你們這邊要不要高速公路?」,有極高的機率得到「要!」這個反射答案。但如果多問一句,「你們這邊生活遇到的問題是什麼?」那答案就會五花八門,也有極高的機率不是道路建設可以解決的。(攝影/余志偉)

問題需要回到源頭,無論民意代表高聲呼喊、地方政府懇切期待,用人民納稅錢來興建的大大小小道路,似乎鮮少在決定的過程中,有經過完善的溝通與評估。在台灣現有的制度中,一般市區、鄉間道路的微幅調整,如拓寬、新闢小路等等,多半是縣市政府層級在處理。而道路若是省道、國道等級,就會由中央的公路總局、高速公路局,軌道則統一是由鐵道局來規劃。

在規畫端,道路用地的劃設,地方政府的縣市國土計畫
即原來的都市計畫或區域計畫。
中有清楚標列。但若細看就會發現,很多土地長年都是交通、道路用地,但上面仍然荒草一片,就是想蓋但是還沒錢蓋,至於這些何時要被興建,就要看經費何時到位,若縣市政府有預算就會來執行。當縣市政府有錢時,上百條該蓋未蓋的路誰優先,美其名是看誰比較有需求,但本質就是政治勢力的角逐。除此之外,在公路主義的強勢下,如果遇到很強硬的地方需求,只要在這些計畫通盤檢討時提出變更,就可以把土地變更成可蓋路的用地。

在經費端,除了直轄市外,其餘地方政府都很窮,所以泰半都會申請中央政府的預算來做拓寬與闢建,編列在交通部與營建署的「生活圈道路系統建設計畫」,就是讓地方政府可以申請的一筆道路興建經費。

球員兼裁判:可行性評估,專家意見只是參考用

理論上,需求應該在國土計畫時就應做出完整的說明,但現實是把土地劃成交通用地,大部分都非國土計畫審查的重點,特定目的事業用地才會是交鋒所在,且有太多是承襲之前規畫而劃設的交通用地,所以鮮少有認真討論。

實務上,一條道路的興建、拓寬,多半都是在要求被提出後,才開始進行「可行性研究」,後面進行規劃、設計、發包施工,道路興建完畢後進到維管階段。但坊間常開玩笑,遇到選舉、民代,可行性研究是一個進可攻退可守的機制,因為可行性研究是一套閉門的機制,最多開放專家委員一起參與審查、提供意見,但最終仍是行政機關有極大的裁量權來決定,也就是俗稱「球員、裁判都是我的人」,最後比賽結果當然也是由我決定誰贏的意思。日前交通部的專家委員張勝雄老師退出審查,就明指現況下可行性研究有極大的行政決定權,專家只是背書與參考用。

或許很多人會理解,還有環境影響評估啊,怎麼沒有提到開發最大的敵人──環評呢?

等進到環評,往往已成零和遊戲

照目前的法律規定,並不是每一條道路闢建、拓寬都需要進到環評程序,通常具一定規模並符合開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第5條的規範,才要進行環評。但大多數人仍將環評視為一個攻防重點,規劃初期的居民說明會幾近流於形式,通常到環評階段,開發單位才會將詳實完整的資料送上,而這也是整個道路建設過程中,唯一有實質民眾參與意義的流程,再加上現有環評否決權的設計,幾乎是民眾與不當道路興建唯一拼搏的關卡。

但在環評機制中,應該討論的其實是此地原來的生態環境是否合適做開發,以及如何開發可以使得環境得到好的保全,例如在道路設計上迴避、縮小、減輕影響、補償等機制的發生。但因為從可行性研究到規劃與設計,都已經在封閉的機制中完成,在環評呈現的已是完整方案,開發單位往往在環評時一步都不退讓,因為對他們而言,這是已成定局後的結果,所以多半民眾得知的就是這條路一定要蓋,沒有替代方案也沒有其他調整空間。如果進到環評就剩下零和遊戲,當然每場審查都是動輒得咎。

此外,許多民眾在環評審查時提出:「這條路不用拓寬,平常根本沒塞車」、「這旁邊就有路了,紅綠燈不要卡就大家很順了,幹嘛開路」這樣的訴求時,多半也很難被好好釐清。因為環評處理的是道路交通與環境平衡,至於上述的論述多半屬於「需求」到底有沒有出現,這些用路人對需求的想像,在現有的機制中,是應該在最末端的環評討論,還是回到前述交通單位一系列的閉門審查中,是值得在制度上重新思索的。

一定要蓋路才會富?交通建設,應有各種想像

除了結構問題,現有的交通規劃多半是政府單位提出,但細節的可行性研究到規劃、設計都發包委外處理,政府單位一方面站在業主角度要求顧問公司,另一部分則以顧問公司的報告對民眾說明政府規劃。但顧問公司所做的報告雖然在近幾年逐漸開始有技術規範做制度性的要求,但仍有許多待加強的部分。

譬如在推估未來的交通量上,雖有交通部運輸研究所的協助,但雪隧塞車的困境就足以顯現落差有多大,而這些推估都會影響對於道路闢建需求的想像;需求評估的確立更是問題,當顧問公司去一個鄉村社區問地方民眾:「你們這邊要不要高速公路?」,有極高的機率得到「要!」這個答案,是建立在長期「先有路才會富」、「沒魚蝦也好、難得投資我們」等思維上的反射回應。但如果多問一句,「你們這邊生活遇到的問題是什麼?」那答案就會五花八門,也有極高的機率不是道路建設可以解決的。

以正在進行中的台九線花東段拓寬工程為例,這項公路建設以「景觀大道」為名,因此在規畫端就請景觀設計公司與工程單位共同協作來執行,原先地方民代所表達出來的民意,都對於拓寬樂觀其成,認為政府苦民所苦,終於要來建設地方了。但經過景觀公司開始進入社區,一個村一個村的以工作坊來與民眾討論,到底需要什麼樣的道路建設時,就出現了變化。

以往傳統希望大路通家門口的便利思維,轉變成大路繞外環不要造成家門口的安全問題、如果可以不要拓這麼寬少徵收土地也不錯,甚至出現交通管理遠勝於道路闢建的思維。當細緻地讓在地民眾有完整的資訊後,真正的需求才會被引導出,進而完成「幸福的安全回家路」。

開放政府的挑戰,是落實民眾參與的機制

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選舉支票、交通建設、國土規劃、環評、公路、余志偉
在開放政府的氛圍下,除了在道路興建過程最末端的環評審查外,應該在交通部門就要有民眾參與的機制。但要放在哪個階段,需要深思熟慮。(攝影/余志偉)

由於過往在環評機制上的紛爭,環保署其實很早就有相關規範,希望目的事業主管機關在送件環評前,應該先在自己的審議過程中有開放民眾參與的過程,但鮮少單位正視這個建議。然而,在開放政府的氛圍下,除了在道路興建過程最末端的環評審查外,應該在交通部門就要有民眾參與的機制。但要放在哪個階段,則值得更深思熟慮。

熟悉台灣地方生態的人都知道,道路的拓寬、開闢,與土地炒作都有直接、間接的關係。土地徵收是一筆費用,土地若剛好接著新建道路邊緣,那肯定地價也是水漲船高,土地買賣市場上,各類小道消息都伴隨著金錢利益做交換。

試想,若是在規畫階段有民眾去改變既有地產勢力的用地規畫想像,接踵而來的「地方壓力」,一般民眾可能無法承擔;但話說回來,也是依賴著專業評估與資訊揭露,才能讓那些暗地裡的非正式訊息慢慢被化解。不開放民眾參與無法解決問題,開放之後這類小道消息的傳遞時間點也會因而轉換,若以此作為不讓民眾參與的藉口,難以說服,但在設計民眾參與的過程中,也必須思索這樣的因素。

回到現有制度,前述說明負責補助一般道路的生活圈道路系統建設計畫,就很值得改革。在地方政府做完「蓋路好不好?好!」的不完整需求評估後,都得送到中央的工路總局作經費核撥的審查,雖然現有機制要地方政府辦完說明會並作完整會議紀錄後一併送上,但一心想要拼建設、給地方勢力各種交代的地方政府,當然只會送上一片叫好的會議紀錄;要聆聽更多不同聲音,現有的公路總局生活圈審議機制開放民眾參與,就會是重要的關鍵。在環評之中的民眾參與,也是廣納聲音的方式,最終決定權還是回歸在專家委員與政府官員身上,所以不用擔心開放後會影響政府的決策力。

每一筆國家預算,都是來自人民辛勤工作後的納稅錢,沒有人會希望花了國家預算還被人民罵。當政治人物興高采烈地剪綵,又或者選舉一時激情喊出的重量級交通建設,每個喊聲背後,都是破百億、千億、上兆的預算規劃,都是影響人民未來生活、生存的重要決定,與開路背後的利害相關人一同討論建設,絕對必要也必須。

前瞻的交通思維:當經濟轉型,基礎建設也要跟上

同時,我們也該思索最開始的問題:「台灣的公路還不夠多嗎?」如果面對這個問題遲疑了,那就該更進一步想,交通問題能不能先以交通管理作為改善的第一要務。

島國台灣是面對氣候變遷問題的一線受災風險國,為了減少碳排放,全世界的交通運具都開始以節能、電動化作為改善方針;更重要的,節制私有運具、發展大眾運輸更是全世界面臨資源逐漸匱乏的地球所提出的永續解方,甚至許多國家都已經開始研究並進行,如何把既有道路拆除回到自然生態的工法。

在未來,前瞻的交通思維將不會在闢建道路上打轉,台灣正走在能源轉型、經濟轉型的道路上,但千萬不要忘記,基礎建設的方式與類型也得轉型,台灣要贏的口號才能逐夢踏實,邁向永續台灣。

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