2020大選觀察

給新總統.新國會的建言:國會改革篇

林佳和/總統、政黨分裂投票下,2020新國會民主與效率的多重難題

2020年國會改選政黨票的開票情況。(攝影/張家瑋)

2012北京擊敗民進黨2016太陽花擊敗國民黨,到2020北京與韓國瑜連袂擊敗國民黨以來,相較於戲劇化雲霄飛車般的總統大選,角逐113席立法委員之國會選舉,在以兩大黨為核心的角力下,雖不時拉鋸演出,但已有些明確趨勢:在單一小選區結構下,難再有凌駕兩黨之小黨得勝者,當然,除非禮讓,但兩大黨禮讓之操作空間愈形緊縮;小黨瞄準、著力政黨票,無須受困於沒有超級區域候選人,單憑理念、形象、政策投射或說不上什麼具體內容之「群體認同感」──昔日親民黨與今日台灣民眾黨絕對箇中翹楚,亦能盤得一片天。

1992年以降,兩大黨政黨票佔比每況愈下,至2020年大選的相加已不超過7成,進而形塑「總統得票─區域選舉得票─政黨得票─立委當選席次比」脫節、難成相符之態勢,這種未必真正結構式的、但儼然選舉常態之「分裂投票」,雖非台灣獨有,但相對於內閣制的歐陸政治,歸類上較偏向東歐總統議會制之半總統光譜上的台灣,似乎潛藏更多動態變數與不穩定因子,值得玩味。

「半總統制」下,積弱不振的國會

台灣的立法院,至少在一般大眾印象中,問題實在不少:作為「半總統制」下的國會,畢竟不是法國雙首長制類型,沒有內閣制典型特徵,較接近總統制下對立而非連動的國會。在立法權基礎上,國會取得對峙民選總統的制衡權力,而總統復因無總統制下的某些特權,權力二元體系清晰可辨(身為內閣總理的行政院長被稀釋),雖然說,加入立法院若通過對行政院長的不信任投票後,可能引來總統之解散國會決定,又形成比較偏向總統制、但亦非典型總統制下的權限設計,在在使得台灣的中央政府體制特殊化。

以國防外交的領域而言,涉及法律保留事項,只要如2000、2004年扁政府時代的朝小野大,總統與行政院就可能因缺乏國會支持而長期陷入跛腳,結果就是盡收總統制與內閣制雙重之弊。相對的,如果政黨同時贏得總統與國會選舉,如2008年以降的4次大選,在行政院長形同總統幕僚長、有權之總統無責、有責之內閣卻可能實質上無權的制度與政治實踐下,「無所作為的國會」成為常態,既難以自行通過行政院所不樂見的法案(記憶猶新的諸多甲級動員令以捍衛官方版本),連有效的監督與究責,都因制度的殘缺、實施的猶豫輕放而流於空談。

台灣獨特的中央政府體制,讓當代所提及議會主義及國會的結構性問題,可能雪上加霜:政黨之獨大專擅,要不僅留一家之言、要不出現政治學者艾斯納(Walter Euchner)所稱之「卡特爾分贓約定
指一種正式的串謀行為,使一個競爭性市場變成一個壟斷市場。
」,議會悲觀主義、社會經濟學批判下的治理無能,坐實「民主唯一辦到的承諾就是民主無法實現自己的承諾」。令政治社會學者歐斐(Claus Offe)印象深刻的,無力者集合之議會反對派,既無力競逐而讓自己成為多數,呈現所謂均等化發展,反對黨與多數黨的差異日趨減少,形同鏡面遊戲。

保全與維繫權力至上,不論是哪一種政黨利益,成為不分黨派的核心價值。

在此之下,吾人常說的國會4項功能:國會與選民關係上,代表與表示選民意志之功能;國會與政府關係上,監督與控制功能;國會與社會整體需求滿足上的立法功能,乃至於國會本身召集與形成立法共同意志行為之功能等,將只聞樓梯響,不見有力的開展。要不淪為行政的橡皮圖章,稍好者狗吠火車,專注於枝末細節,上者偶而擦槍走火、催生「被遺忘疏忽空間下的少數良善立法」,等而下者就乾脆專心政治綜藝演出,國會殿堂形同練肖話的攝影棚。政治文化固然關鍵,特殊的中央政府體制,同時提供滋生蔓延的政治土壤,眾人樂此不疲,國會事實上積弱不振。

弔詭的黨意與民意下,民粹政治運動的竄起

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台灣民眾黨在投票前一晚的造勢晚會。(攝影/余志偉)
台灣民眾黨在投票前一晚的造勢晚會。(攝影/余志偉)

所謂黨意脫離民意,常見諸政黨敗選的元兇理由,敘述的往往似是而非:在「憲法國必然為政黨國」的規範前提下,作為國民意志形成最重要的中介角色,政黨的地位不言可喻。二戰後一度流行的「同一性理論」(Identitätslehre),所謂政黨與國民的意志同一,雖早遭揚棄,但背後蘊含意旨仍值深思。

理論上,政黨的任務在於提供選項,就不同的社會領域與議題,政黨必須清楚而毫不含糊地提出全部(全民政黨)、一部或甚至單一(one-issue-movement)的政策選項,讓人民透過投票行為做成決定,勝選政黨再去組織政府,實現其承諾。理論視野上,民意無單一,最大的民意必然是勝選政黨的黨意,未勝選者必然只代表非多數的一部民意,邏輯上不是「勝選政黨來呼應民意做事」,而是「最多民意選擇某一具體方向的政黨」,黨意當然是民意,不然呢?

政黨當然可以為了贏得選舉而調整自身黨意,但前提是必須要先有黨意:政黨的理念與政策思維,至少對於社會關注議題的清楚立場,再供取人民選擇服用。如果這個規範性假設出了問題:政黨理念不清,政策不明,只有個別政治人物的魅力或故作姿態,其他一切模糊,或雖看似有一定傾向偏好,卻可以任意拋棄或轉彎(「擁抱民意」),不顧原先路線,只口口聲聲端看「民意走向」、甚而只是民調,則政黨作為國民意志形成中介之功能將逐漸消失,形同政黨混戰。在此,新的政黨經營策略油然而生,漸次脫離民主秩序的規範性想像,民粹主義政治運動,就是典型之例。

「不分區之區域立委化」的悲喜曲

目前113席立法委員中,73席區域、34席不分區,在僅佔3成的政黨比例代表,而憑藉選區經營、結構上無法與地方關係及利益脫離的區域立委佔7成之制度下,國會,如真侈言專業化,則希望必然放置於不分區,不論制度設計或政治宣傳上。

政黨不分區名單的提出,至少以兩大黨觀察之,已有趨向「黨內政治考量優先」之勢,或有人認為本屆為歷來最差名單,但此問題稍微複雜:首先,隨機而臨時的找尋「社會清流」,不論學術圈、社運界、其他社會團體,或是單以知名度取勝,體育界、演藝圈或個別事件當事人,紛紛出籠,別說不是特定政黨黨員,甚而可能毫無淵源或根本是早先的批判者──這在社運人士尤其常見,這些並非比例代表制度的預設。相反地,「代表黨意、政黨路線與政策之熟悉者與推動者」,完全不必考量「政黨屬性」──因為這是絕對需要的前提,同時又具備特定領域專業者,才是政黨代表之規範性想像。

是以,如以不分區作為國會主流的歐陸國家觀之,長期從事專業性黨務、於特定領域有豐富專業與實踐經驗、在野時為影子政府成員、在朝時多有襄助執政事務經驗之「忠貞黨員」,才會是典型而能真正發揮功能的不分區議員,「黨內分贓」根本不是問題,有問題的是這個誤導概念帶來的錯誤印象。諸如台灣這種隨機的、片斷的、端看選前「知名度看好度」來四處邀請或甚至歡迎大家自動報名的,卻又在得幸進入國會殿堂後,脅以甲動來要求「體察並無異議接受黨的指示」,迫使必須含淚告別自己原先信仰的(if any),成為昔日國會都必定上演的悲劇戲碼,實屬傳奇。

本屆兩大黨不分區委員的多屬政治任命,已有不同於過去之面貌,但卻不是前述走向下的調整,反有「區域提名擺不平之保留席預備軍」思量,從國會專業發展看來,「不分區之區域立委化」,結果可能適得其反。比例代表制,作為歐陸國會體制之核心,如要維繫,不論質與量的提升,都必須有所改變,否則,政治觀察家眼中「國會將僅殘留象徵性功能」,民主的去議會化發展──人民只想看產出、不在意投入與程序,後議會主義下,存在於國會與選民間虛擬代表、亦即社會團體成為真正主宰者,乃至於國會功能漸為其他新興主體與行動者所取代:媒體,學者專家諮詢委員會,憲法法院,跨國企業與國際非政府組織等,或成事實,最終,只能留下政治綜藝舞台給立法委員?!

改革之道,通盤檢討國會程序規則

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林佳和、總統、政黨、國會、民主效率
第9屆立法委員在議場內審議法案。(攝影/余志偉)

在如此結構性發展下,議會主義與國會的諸多問題,更不能等閒視之:例如,國會缺乏計劃與決定能力,資訊的嚴重缺失,缺乏面對未來的因應能力;國會機器本身的功能不彰,缺乏效率與效能;國會代表性本身出了問題,多元、代表、參與、利益,喪失理想狀態下的分布均衡;公眾的國會冷感症,起因於國會無法有直接對話且說服公眾之能力;甚至人民妄以直接民主作為出路,讓國會的折衝完結之日,成為另一波政治過度動員(Übermobilisierung)開始之時,對抗國會成為常態,訴諸只有零和遊戲、不需妥協、只要貫徹單一意志、最後成為弔詭的少數凌駕多數之公民投票手段。面對這些挑戰,特別是行政權獨大、科技官僚主義主宰的結構性現象,國會必須挽回自己的正當性。

在利益對立,意見分歧,社會團體衝突下之經常癱瘓政治,國會體系又該如何發揮可治理性呢?國會應如何改革?

一些常見的提議,包括建構政黨內之少數權利──在政黨必須被迫對不同民意保持一定開放之際,政黨不分區名單形成之黨內民主化,強化國會議員之權利、特別是調查委員會機制下的調查權,建立有效的聽證程序與對行政權之有效究責能力,強化國會中少數政黨的權利、改善黨團協商制度,增強對情報與國防之監督權限與能力,委員會審議之重組與強化,改良請願委員會使人民請願發揮功效,以對社會開放之審議(deliberation)取代關起門來之舉手遊戲等,這些都是各國國會改革的熱門議題,台灣應不例外。

程序很麻煩,但程序可以創造正當性。

不論在國民黨或民進黨一黨獨大國會的時代,都有輕忽或恣弄程序的不良紀錄;程序論者岡薩雷玆.李可曳 (Iñigo González-Ricoy)曾言:「在民主社會中,不存在與程序無關的道德標準,而能藉此去判斷,究竟行使選舉權的結果是否有害、不正義或道德上無法合理化。因為,當選民對於何謂有害、不正義或道德上無法合理化,根本莫衷一是之時,選舉將是唯一可能回答的工具。」

程序論者相信,客觀上確實存在著與意見無關的道德上唯一的答案,唯一的真理,但重點不在「我們決定了什麼」,而是在於「我們如何做出了決定」,姑不論工具論者是否同意這些論調,但「程序創造正當性」,斷不能輕放,國會相關之程序規則,必須加以通盤檢討,更重要的:必須遵守。

民主政治的品質,Output重於Input

政治學者布赫斯坦(Hubertus Buchstein)提到參與的危機:民主的參與及投入、理性的決定產出,兩者之間愈來愈大的鴻溝,議會中的反對黨就不用說了,沒有提供真正的不同解答之能力,議會的辯論逐漸變為鏡像遊戲,選戰變成beauty contest(編按:選美),選舉投票淪為儀式性的活動。

當代的討論,參與不再是重點,而是政治結果的品質,不再是Input,而是Output成為與民主概念連結的關鍵詞。然而,產出的民主亦備受質疑:民主是否真有能力,滿足各式不同的社會需求,特別是社會系統國際化所帶來之民主超載(democratic overload),或我們終究走到無法統治的時代?學者克勞奇(Colin Crouch)認為,民主的制度在形式上雖然繼續保持完整,但政治過程已然改變,少數擁有某種特權的菁英影響力日增,壓制了傳統左派所宣揚之民主的均等計畫,政黨的腐蝕,政治的媒體化,專家的崛起且伴隨著政黨菁英的衰微等,這些都成現實。

昔日民主政治,強調投入與程序的正當性,走到今天,已逐漸為「要求民主與政治應兌現其承諾」的「產出導向」所取代(「發大財」、「笨蛋,問題出在經濟」),反過來讓那些原先瀰漫的民主或政治,變成無關緊要。那些看似怪異的現實,例如對於昔日或外國威權體制的崇拜,其實很容易理解。要談國會,這個結構性背景無法忽視,否則,議會主義之危機不會消失,如何在兩者之間找尋平衡,兼顧民主與效率,政治與經濟,繁榮與公平,程序與產出,著實不易,2020的台灣新國會,同樣必須面對。

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