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全民國防:台灣民間準備好面對戰爭了嗎?

手冊不實用、演習變表演?政府民防體系老化缺陷多,民間興起訓練互助

為補上政府民防系統缺口,民間組織「台灣民團協會」在雙北發起自訓團,每週都有活動。(攝影/林彥廷)

俄羅斯軍隊從2月24日入侵烏克蘭至今,烏克蘭民間抵抗的意志讓國際驚豔,也跌破了許多軍事專家的眼鏡。台灣被國際視為處境與烏克蘭相似,但檢視台灣民間的防衛量能卻令人憂心:政府編組的民防系統中,許多成員長期缺乏訓練、年齡偏高,恐怕無法因應戰爭襲擊的強度。

除此之外,國防部近期推出的「全民國防手冊」也遭到包括民進黨自家人的各黨派立委撻伐,批判這份手冊無法讓民眾真正了解戰時該如何自處。在台灣社會焦慮感提升之際,不少民間社團開始在社區舉辦急救、防護與醫療應變等訓練課程,組織自已的民防隊伍,試圖補上政府民防系統中的缺口。

「戰爭爆發若網路中斷,民眾要怎麼掃QR code?」「秩序都一團亂了,民眾要拿戶口名簿才可以去領物資?」5月5日在立法院的外交國防委員會中,各黨派立委輪番上台批判國防部花了超過一年時間製作(註)
2020年9月,行政院長蘇貞昌在接受時任立委陳柏惟質詢時,就答應以行政院「全民防衛動員會報」的跨部會層級,研製台灣版的「民防手冊」。
,推出內容看似急就章的全民國防手冊

從2014年烏克蘭的克里米亞遭到俄國佔領開始,俄羅斯附近的國家,如波蘭、瑞典、立陶宛等國因為感到威脅加劇,都相繼推出自己的「民防手冊」,教導民眾如何面對戰爭。而台灣的獨立媒體「沃草」也參考各國案例,在2021年12月發布了一本「公民行動指南」

「國防部願意踏出第一步很值得鼓勵,但手冊不實用,要改進的地方不少,」主責編撰公民行動指南的蕭長展認為,全民國防手冊內容有把戰時各部會的權責劃分出來,但並沒有讓民眾知道,當戰爭來到身邊時,第一時間該怎麼反應。

蕭長展舉例,當戰爭爆發、住宅若遭擊毀,民眾應該要知道最近的防空避難設施跟「防災公園」
防災公園與一般公園不同,防災公園地底有鋪設緊急應變中心所需的管線,有儲存大量用水,有足夠容納大量災民的腹地等功能。
在哪?或是當槍聲在自己身邊響起,你應該如何反應?或是你的城市被佔領時,你應該或是不應該做什麼?

他指出,已發出民防手冊的國家,手冊中都包含了上述的內容。此外,立陶宛的民防手冊還教授民眾遇到敵軍時,如何在自保的狀況下仍能以公民不服從的方式抵抗。瑞典跟拉脫維亞的民防手冊則有讓民眾知道,政府絕對不會投降,民眾收到任何政府放棄抵抗的訊息都是假訊息。

「目前國防部手冊的想定還是比較接近平時狀態,不是真正戰時狀態,」蕭長展說。

此外,國防部也沒有完善地與相關單位溝通與協調。被賦予不少新任務的地方里長,看新聞才知道自己多了許多戰時責任。

里長出任戰時民防團分團長?地方傻眼:資源和受訓皆不足

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新北市汐止區湖興里里長郭書成,翻閱「全民國防教育政府機關巡迴宣導」課程中發放的講義。他擔任里長近4年內,只參加過政府一次類似民防教育相關的課程。(攝影/林彥廷)

全民國防手冊總共28頁的內容中,超過10頁提到里長需要擔負的責任。「戰時協力民防團負責引導民眾進入避難處所」、「戰時協調供給水單位設置供水站」、「戰時協助安置災民,提供維生所需物資並統計回報上級需求⋯⋯」連民進黨立委蔡適應都在立院質詢時反應,地方里長對這些突如其來的責任,感到反彈。

在2018年回到家鄉參選的郭書成,打敗了任職十多年的老里長,選上新北市汐止區湖興里的里長。在擔任里長將近4年的時間裡,29歲的郭書成常常騎著機車在巷弄穿梭拜訪里民。他近期的工作是送快篩試劑到里民的住所,這些工作大多都是自己獨立完成。

他沒有想過,里長除了平時要調解糾紛、幫忙銷掉交通紅單之外,戰時還要變身為村里守衛者。

依據《民防法》規定,鄉、鎮、區長擔任民防團團長,而里長則是分團長
《民防法》第十八條: 「民防分團由村(里)編組,執行轄內家戶防護、民防教育宣導及公有防空避難設備管理任務,其編組如下: 一、置分團長一人,由村(里)長兼任,綜理分團務......」
。分團長需要進行里民的家戶防護,並管理地區的防空避難設備。按造組織規劃,民防分團長可以調動由巡守隊、鄰長跟環保志工組成的「勤務組」以協助完成任務。

但在現實中,卻不是這麼回事。

因為湖興里沒有設置巡守隊,一旦戰爭爆發時,郭書成只能號召鄰長與環保志工來幫忙。而湖興里總共有超過6,000位里民,如此稀缺的人力要達成全民國防手冊裡賦予的多項任務,根本是緣木求魚。

另外,里長每年能動用的經費並不多。六都之一的新北市資源較豐富,但郭書成一年只有約100萬
湖興里每年的100萬的預算包含:每個月5萬元的里基層工作費、依人數多寡有10萬到40萬的里活動經費以及10萬元的里設備維護費。
的預算,扣除各項基本開銷後已所剩不多,面對可能斷水、斷電、斷糧的戰爭狀況,里長可動用的資源是捉襟見肘。

除了人手跟經費不足外,大部分的里長都沒有受過確實的戰災反應訓練。郭書成回想自己擔任里長將近4年內,只參加過一次類似民防教育相關的課程:

「那不是強制要到,去的人也都在打瞌睡。」

全國總共7,760位里長中,有3,820位年紀在60歲以上,甚至也有不少70歲到80歲的高齡里長。平時里長的任務是服務里民,但在兵荒馬亂的戰爭中,要保護里民的安全,對多數年事已高的里長來說,可能是一件相當吃重的任務。

里長擔任的民防團分團長是台灣民防系統中,民眾會直接接觸的單位。除此之外,戰時還有其他民防單位可以伸出援手。

政府4大民防系統,你知道嗎?

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一次民安8號演習閉幕時,列隊的民防團體成員。(攝影/林彥廷)

根據《民防法》、《全民防衛動員準備法》《民防團隊編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法》,各地方政府與單位在戰時必須編組4個民防系統組織,由中央主管機關指揮,反應戰爭帶來的各種災變。

這4個民防系統包含:

  • 民防總隊:由各縣市首長擔任指揮官,下轄民防大隊、義勇警察大隊、交通義勇警察大隊、山地義勇警察隊等由警察單位管理的組織,還有以社會局、環保局、消防局等政府機關組織的戰時災民收容救濟站、醫護大隊、環境保護大隊、工程搶修大隊與消防大隊等單位。
  • 民防團:由鄉鎮區長擔任團長,地方政府成員擔任團長轄下的消防班、救護班與管制中心成員。地方村、里長擔任分團長,分團長下的勤務組則由巡守隊、鄰長跟環保志工等人擔任。
  • 特種防護團:專門保護鐵路、港口、電力、煉油等重要設施。特種防護團成員多為單位組織內部員工,平時是單位職員,戰時才會被編入特種防護團成員。
  • 防護團/聯合防護團:學校、團體、公司與廠場等地若工作人員超過100人,需設防護團;若人數未達100人,但在同一建築物或工業區內,應編組聯合防護團。防護團/聯合防護團成員多為單位組織內部員工,平時是單位職員,戰時才會被編入防護團成員。

在4大民防系統中,民防總隊跟特種防護團為「機動派遣式」的反應單位,民防團跟防護團則是「保護地方」的守護單位。

民防系統大多數成員都是直接納編的社會局、衛生局、環保局與消防局等政府單位的專職人員,只有民防總隊裡的義警大隊、義交大隊、民防大隊等是由熱心民間人士擔任,這些單位是由地方警察機關所管理。

新北市作為台灣人口最多的縣市,轄區內有多個軍事基地與發電廠,以及核一、核二廠核能設施,在戰爭爆發時會是敵軍的重要目標之一。

位於新北市板橋區新海派出所四樓的新北市警局防治科,辦公室裡堆著滿滿的檔案櫃,燈光昏暗,沒有什麼人員進出。一位長期跑社會線的記者觀察,被派到民防相關單位的警察,通常不是被排擠的人、就是準備退休的資深員警。

新北市警察局防治科的專員伍世裕,在2018年從地方分局的副局長調任,今年64歲的他,在警界經歷了40年的歲月後,來到防治科待上他警察生涯的最後幾年。

防治科的工作之一,就是管理義警、義交跟民防等「協勤人力」(協助員警執勤的人力)。當戰爭來臨,義警大隊、義交大隊的任務是協助警方管理戰時治安與交通秩序,民防大隊則是扮演餘裕人力的調動。

以新北市的民防總隊為例,編制總共有10,809人,其中由警察單位管理的民防大隊、義警大隊跟義交大隊就佔了8,450人。

民防總隊一年只受訓4~8小時,缺乏檢驗機制、人員汰換率低

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民安8號演習,彰化縣秀水鄉體育館演練處的整備情形。(攝影/林彥廷)

根據法令,民防總隊下所有大隊的成員一年只需受訓4到8小時。消防大隊跟醫護大隊等隊伍是由消防局、衛生局等專職人員擔任,他們原本就是做這些相關任務的公務人員;但義警大隊、義交大隊跟民防大隊則是由一般民眾擔任,所以警察局會以輪調的方式請他們來警局協助警察執勤,一個月大概執勤4個小時。

伍世裕承認,因為沒有發生戰爭,這些協勤人力主要是來警局熟悉環境,其他時間就是辦聯誼,跟大家(地方警察)聯繫感情。

民防人員是由地方分局甄選,成員除了不得有前科外,只要是國民都可以入選。伍世裕解釋,隊伍每年會有異動遞補2次的機會,但沒有確切的考核機制,淘汰率很低,通常都是年齡超過70歲
《民防法》第5條第4款:前三款編組以外之成年國民,未滿70歲者,依其生活區域、專長、經驗、體能,經遴選參加民防總隊、民防團及民防分團編組。
才會汰換。也就是說,單以新北市而言,空有數千位民防人力,卻缺乏有效的檢驗與淘汰機制,其他縣市的情況也大同小異。
蕭長展指出,義警、義交跟民防大隊的民防系統中,除了編列人員年齡偏高之外,也沒有確切的任務導向,再加上單位編列的訓練預算偏低
民防人員前往受訓的時間,按照國家基本薪資每個小時發放新台幣168元。
,讓人懷疑這些民防隊伍是否有實質功能。他認為,政府應該著手改革民防體系,讓對民防有熱情的新血加入:
「只是現在遴選民防人員的機制很不透明,好像沒有鼓勵大家去參加民防的感覺。」

在擔任義消多年的阿國(化名)告訴《報導者》,警察體系中的民防隊伍,常在政治聯誼場合出現,有時候會被視為選舉時的樁腳,前往造勢場合充人數。「救護義消都比他們有用多了,我都不知道民防這些人在做什麼,」阿國認為,民防隊伍的功用沒有被重視,相當缺乏訓練。

應該協助民眾避災的里長資源不足以發揮功能,應該協助警方的民防隊伍又沒有接受精實的訓練,台灣的民防體系出現不少漏洞。

地方政府、警察局跟中央警政署在民防體系權責不清,互踢皮球

對此里長人力不足、民防人員訓練不夠的問題,新北市主管地方村里長事務的民政局發言人回應《報導者》,雖然民防團與民防分團成立的權責在民政局,但訓練是由地方警察機關督考跟訓練,因此希望我們洽詢警察單位。

新北市警局防治科則回覆:「有關里長在國防業務上的職責,則視中央主管機關依其全民國防策略訂定計畫及法規,給予角色定位。如有需要亦將配合主管機關規劃,加強村、里長教育訓練。」

中央主管機關內政部警政署防治組則以「本案事涉國防軍事機密,相關演訓均配合全民防衛動員署辦理相關事宜,相關資料請洽全民防衛動員署(簡稱全動署),以全民防衛動員署所提供之資料為主。本署不宜對外發言」作為理由,婉拒受訪。

但根據《民防法》第3條規定:「本法所謂主管機關:在中央為內政部;在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣(市)政府。」在台灣社會普遍沒有戰爭危機意識的狀況下,現況卻變成民防單位互踢皮球,地方政府推給警察單位、警察單位推給國防部,各單位之間出現權責不清的狀況。

國防安全研究院的政策分析員陳柏宏認為,從台灣過往大型災難的經驗可以看出來,民間自主救災的量能相當足夠,若受過妥善的訓練跟組織後,民間有相當大的活力。由於目前政府體制下的民防系統令人擔憂,來自中共武力犯台的威脅卻又加劇,民間團體發起了各種活動與訓練,探索社區在戰時可以發揮的量能。

預防政府戰時反應不夠快,民間自組民防訓練團補缺口

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全民國防、民防、民團協會
台灣民團協會祕書長陳麗伊(左),教導學員使用三角巾包紮技巧。(攝影/林彥廷)

週五傍晚7點半,結束了一週的忙碌、下班後應該回家休息或跟好友聚餐談天的時間,有10多位年齡在30到45歲的成年男女,聚集在台北市內湖區的大湖公園捷運站旁,拿著繃帶互相練習包紮技巧。這些人來自各行各業,有英文老師、工地監工、市場分析師等職業,他們都是台灣民團協會的會員與學員。

英國《衛報》(The Guardian)在4月的報導以「感覺世界末日來臨:侵烏戰爭引起台灣民間準備未來可能來到的中國入侵」作為新聞標題,報導台灣的民間組織積極發起活動,訓練台灣人民準備面對戰爭。

其中,以推廣社區民防觀念為宗旨的台灣民團協會在2020年9月登記為社團法人,除了原本就擁有相關技能的會員可以直接開班授課之外,部分會員也自發性完成如消防署防災士的培訓或是其他民防相關訓練,再回到協會教導學員。

從今年初開始,台灣民團協會推出「體能訓練」、「防衛訓練」與「急救訓練」等基礎課程訓練。參加完課程的學員,都會被鼓勵在自己鄰近社區參加或是舉辦「自訓團」,繼續自我練習。

台灣民團協會目前在台北市的大安森林公園、大湖公園,以及新北市的板橋沙崙國小等地,每週都有自訓團的活動。37歲、留著短髮、說話快速的台灣民團協會祕書長陳麗伊說,戰爭發生時政府民防系統反應不夠快,他們自己組成的社區民防團可以補足這些缺口。

除了在雙北有自訓團之外,也有幹部完成專業訓練之後,因為換工作到台南籌備「臺南民團協會」。陳麗伊指出,臺南民團協會跟台灣民團協會沒有隸屬關係,學員自發地到各地成立新的民防組織就是他們想要推廣的概念。

「我們要找的人不是來這裡一起重訓、跑步而已,要跟我們一起推廣民防的概念。」
陳麗伊以日本社區民間組織「町內會」
町內會是日本社區民間自治團體,可以自由加入或退出。主要任務共同解決社區裡的大小事務,若沒有加入町內會的社區成員則不能使用町內會的垃圾處理場或是其他自治管理的資源系統。日本全國人口超過7成都有參加各社區的町內會。
作為比喻,她希望台灣的社區民防可以自發性的組織成類似町內會的團體,除了平時可以在各項社區公共事務自決,當戰爭來臨時,年紀較輕、受過訓練的民防團成員,可以成為保護社區的重要力量。

在地居民對於自己居住的環境最熟悉,自發性的發起鄰里合作,組織保護自己社區的活動,是直接、有用的方法。

「我們民防發展仍不完美,但是一定要開始做,」陳麗伊說,台灣民團協會發起至今訓練超過150位學員,雖然人數不多,但他們積極地跟其他民間團體合作,希望達到一加一大於二的效果。台灣民團協會會員就曾參加由吳怡農發起的壯闊台灣聯盟所辦理的醫療急救課程,雙方交換經驗與意見交流。

現年42歲的吳怡農在2015年從陸軍航空特戰隊退伍之後,曾在一年間做了將近100場的演講,致力於推動台灣社會更加認識國防事務。後來他參選台北市立委時引起矚目,外界也開始注意其積極推廣的全民國防理念。吳怡農向《報導者》強調:

「我們應該要民主化國防事務。」

過往保衛家園被認為是軍人的事,但他希望讓全民都參與、出力。吳怡農在2020年成立了社團法人壯闊台灣聯盟之後,斷斷續續地推出幾個大型的急救醫療課程。

今年3月,壯闊台灣聯合台灣醫療救護學會與美國非政府組織Spirit of America,合作推出「後盾計畫」基礎工作坊"I Can Help!",以小班制的方式教導學員個人緊急應變的基礎訓練課程。

侵烏戰爭提升台灣社會危機意識,戰時緊急應變課程推出即售完

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壯闊台灣聯盟發起人吳怡農(中),於後盾計畫工作坊中指導學員進行傷患搬運練習。(攝影/林彥廷)

烏克蘭在2月24日遭到俄羅斯入侵後,台灣社會對於極權國家肆意侵略他國的危機意識上升,吳怡農將原定5月才要推出的工作坊提前到3月舉辦,課程推出馬上被搶購一空。

「手指跟紗布一起擠到傷口中,這樣才能止住大量出血!」教官在一旁教導學員,並要學員在模擬肌肉上操作。雖然救護車平均6分鐘會到達事故現場,但是大量出血沒有止血2到3分鐘就會失血過多而死;戰爭中會有很多大量出血的狀況,因此,如何止血是這堂課訓練的重點之ㄧ。

參加的學生有男有女,也有爸爸媽媽帶著小孩一起參加。

每一場工作坊的課程只要兩個半小時就可以完成。「我們就是希望以一張電影票的價錢跟時間,讓民眾可以快速學習到重要的知識,」吳怡農說,以前台灣人可能只願意看看電視、聽聽講座,但現在民眾危機意識升高,大家除了聽,也願意花錢、花時間來學習。

工作坊一週三堂課,每堂課人數30到40人,一個月有超過400人參加。參加完緊急應變基礎課程的學員,還可報名進階的自救跟救人課程。

台北之外,吳怡農跟壯闊台灣團隊也準備在台中、高雄等地舉辦這樣的課程。除了招收民眾接受訓練,他還希望測試上過課的學員,是不是真的有把這些救命的技能牢牢記住。

壯闊台灣計劃在年底舉辦一場大型的「演習」計畫,號召曾經參加過基礎跟進階緊急應變課程的學員加入。「我們到時候會計畫一些突發事件,測驗學生在面臨短暫時間的高壓下,能不能把所學派上用場,」吳怡農說,就算只有10%的學生通過測驗,他也認為團隊的努力沒有白費。他認為,如果沒有確實的測驗,就無法知道這些準備有沒有到位。

相形之下,政府機關下的民防系統,卻把應該要測驗能力的演習,變成了「表演」。

當民防演習淪為給大眾看的一場表演

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在溪湖鎮的湖西國小停車場進行的民安8號演習,包含中央、地方、民間義工等團體參與演練及觀摩人數將近850人次,各式車輛機具110部,以及空勤總隊海豚直升機1架。(攝影/林彥廷)
在溪湖鎮的湖西國小停車場進行的民安8號演習,包含中央、地方、民間義工等團體參與演練及觀摩人數將近850人次,各式車輛機具110部,以及空勤總隊海豚直升機1架。(攝影/林彥廷)

「噠!噠!噠!」救災直升機在離地面約100公尺上方盤旋,繩索垂降模擬救援任務;幾位身穿有如太空裝般的核生化防護衣人員模擬輻射檢驗;一塊大帆布上寫著「飛彈襲擊建築物倒塌」的字樣,象徵戰爭時民宅遭到攻擊時的狀況。

結合了警察、消防、醫護、工程等彰化縣政府各單位,還有鄉鎮公所、後備指揮部等,上百人頂著烈日,在溪湖鎮的湖西國小停車場進行「民安8號演習」。

每個參與演習的人員無不拿出渾身解數,就是要達到長時間演練的效果,讓自己的長官不會在更大的長官面前丟臉。

「我們的Demonstration(表演)太多、Drill(演習)跟Exercise(演練)太少⋯⋯其實很多單位自我檢驗的演習,是不需要公開的,」吳怡農認為,台灣各種演習表演性質太強,應該要把公關性質的演習跟測驗能力的檢驗分開,這樣不只能夠檢驗個別單位的能力,也可以鞭策政府民防隊伍的訓練。

民安演習的全名是「全民防衛動員暨災害防救演習」,從2015年開始舉辦。民安演習每年會在全國22縣市中選11個縣市舉辦。每縣市演習為期一天,各地方政府「全民防衛動員、戰綜、災防(三合一)會報」動員各單位進行演練。但無論是民安演習、萬安演習
萬安演習在2003年以前由軍方主導、縣市地方政府配合演練。2003年之後,改由地方首長主導、軍方配合演練。演習期間國防部、警察機關與相關單位實施防空演習,命令實施疏散避難與交通、燈火、音響及其他必要之管制。
同心演習
「同心演習」是每年國軍重大動員演訓工作之ㄧ,主要目的是在運用各種召集方式〈教育、勤務召集〉,動員納編年度動員計劃之後備軍人,編成後備部隊,通常會與自強演習共同舉辦。
或是自強演習
自強演習是國軍每年度的「物力動員」計畫,演習的目的是模擬戰時徵用民間物資的狀況。相較萬安、民安演習,自強演習跟民間比較沒有直接關聯。
常常是「行禮如儀」的對外展演裝備與高科技器具。但若要測驗人員的反應與相互協調合作能力,沒有真正檢驗式的演習,很難測驗出成果。

從上午9點開始一直到下午3點左右,彰化縣的民安8號演習圓滿落幕。特別前來觀看的國防部常務次長李宗孝在致詞時,不經意的說出了不能說的「祕密」:

「今天謝謝大家的『表演』,辛苦了。」

蕭長展說,各種民防演習的想定,應該要讓地方民眾切身參與,而不是只有讓人民到場在一旁「看表演」。

俄國軍隊在3月初要進攻烏克蘭東南部城鎮安能核達(Enerhodar)附近的核電廠時,數百位民眾自發性的用人牆阻擋核電廠聯外道路,讓俄軍相當頭痛。另外,烏克蘭各地也不斷傳出公民自發性將俄軍的行蹤告知政府,讓俄軍到處都遇到困難。

從烏克蘭戰爭中許多案例發現,公民在戰爭中可以扮演更多角色。

陳柏宏認為,從許多民間團體自發性訓練的趨勢看來,台灣人民已經準備好要接受更多自我防衛的責任,政府應該要審慎思考如何改革民防系統,真正強化民間的防禦量能。

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